Файл: Субъект Российской Федерации как административно-территориальное образование.pdf

Помимо реализованных проектов в Российской Федерации  имелись планы дальнейшего слияния регионов – Москвы и Санкт-Петербурга с прилежащими областями, Хакасии и Красноярским краем, Адыгеи с Краснодарским, Архангельской области с Ненецким автономным округом, Республики Алтай с Алтайским краем, Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Как видим, помимо обеих российских столиц, речь идет о частичном возвращении прежних реалий  советского административно-территориального деления. 

Хотя проявились и новые моменты. В частности,  в связи со  сложной политической ситуацией и угрозами терроризма в январе 2010 г. был создан новый, самый маленький по территории, Северокавказский федеральный орган во главе с чиновником в ранге вице-премьера. Довольно неожиданным для экспертов и специалистов по регионоведению стал проект «Большая Москва».

Сделав первый шаг- реформировав часть автономных округов – логично было бы предположить переход на новый уровень  республиканских автономий, большинство из которых получили этот статус  из автономных областей СССР. Однако этого не произошло. Реформа застопорилась. В высших эшелонах власти  пока не решились сделать второй шаг, учитывая их более высокий статус в иерархии административно территориального деления и возможные риски роста межнациональной напряженности.

  Не случайно президент России В.В.Путин в ходе пресс-конференции 20 декабря 2012 г. , отвечая на вопрос журналиста из Татарстана об отношении главы государства к периодически раздающимся предложениям по изменению территориального устройства страны заявил: «В Российской империи не было деления на национально-территориальные образования, были губернии. Это касалось как территорий, входящих сейчас в состав РФ, так и тех, кто не входит. Например, была Тифлисская губерния, не было Грузии. И это функционировало неплохо. Но можно ли вернуться в прошлое?  Если вернуться, то надо бы посоветоваться с национальными республиками» - цитирует агентство REGNUM. «Меньше всего нам нужно напряжение в этой сфере,- подчеркнул В.В. Путин. – Задачи в этой области могут быть решаться только самими субъектами Федерации. С социально-экономической точки зрения иногда есть смысл говорить об укрупнении, чтобы субъект был в состоянии отвечать на вызовы времени». Но ни в коем случае, подчеркнул Путин, нельзя руководствоваться «национальным вопросом», поскольку это может привести к возрастанию напряженности между народами. [33, с.28]   

---

Председатель Совета Федерации РФ В.И.Матвиенко также высказывается за возобновление укрупнения регионов., обосновывая это тем, что сегодня положительный баланс во взаимоотношениях с федеральным бюджетом имеют менее половины субъектов. Кандидат в Президенты РФ в 2012 году, М.Д.Прохоров, также предложил сократить число регионов и упразднить национальные республики. Подобные мнения высказывают и другие представители политической элиты. Сегодня   циркулируют десятки самых различных проектов укрупнения, от реальных до фантастических.

Причем  мировой опыт реорганизации административно-территориального устройства для России малопригоден.  По численности субъектов Российская Федерация (83 после частичного укрупнения) идет в лидерах. В США  их -50, Австралии - 6 , Канаде- 10, Индии- 25, Швейцарии -26. [32, с.20] 

Специфика России заключается в неоднородности ее как «большого пространства, большими разрывами между освоенными и обжитыми ареалами, природно-климатическими особенностями, а также традиционным преобладанием вертикальных связей над горизонтальными. Освоенные и обжитые территории в Сибири и на Дальнем Востоке и через столетия после начала их освоения представляют собой узкую полосу Транссибирской магистрали, шириной в несколько сот километров и  локальными ареалами.

После распада СССР Россия стала северной страной, воздвигнутая на фундаменте вечной мерзлоты, так как около 95% ее территории расположены севернее широты, по которой проходит северная граница США.  Как указывает российский социолог Е.Н.Стариков, более 90% населения проживает в узкой полосе сравнительно приемлемых агроклиматических условий, на востоке практически совпадающей с государственной границей и шириной до 1000 км на западе, где сказывается   теплое влияние Гольфстрима.  На этом  пространстве  и размещается подавляющая часть населения страны. И какая бы социально-политическая и экономическая обстановка не наблюдалась в России, демографические проблемы будут детерминированы климатическими условиями и природно-ресурсной базой. [29, с.37]

Законодательно не закреплены численные пределы укрупнения субъектов и не просчитаны риски их последствий. В перспективе  процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального  развития укрупненных субъектов Федерации потребуется новое  административно- территориальное деление страны. Новые субъекты необходимо будет наделить определенными правами самоуправления и правом участия в процессе принятия решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации. А это потянет за собой огромный массив муниципальной реформы.

---

Таким образом, проблемы реформы территориального устройства в Российской Федерации оказались связанными в первую очередь не с изменением "нарезки" единиц, а с изменением их статуса. По отношению к районам данный вопрос касался того, будут ли в них действовать органы государственной власти субъекта Федерации или же органы местного самоуправления; по отношению к городам он был связан и с установлением уровней подчинения (значения).

Насколько можно судить, проектировались, но не реализовывались варианты переноса регионального центра, что позволило бы предотвратить дальнейшую концентрацию экономических и административных ресурсов (предложение свердловского губернатора перенести столицу области в Верхотурье).

В последнее время неоднократно говорилось о возможности правовой дифференциации городов различного уровня подчинения (значения). Проблему представляет статус крупнейших городов, в первую очередь столиц регионов. На региональном уровне актуальной проблемой остаётся критерий различия между городами регионального и районного значения, что, как правило, подразумевает наличие либо отсутствие самостоятельного муниципального образования.[33, с.26]

В заключение следует отметить, что проблема территориального устройства субъектов Федерации в настоящее время является одной из сторон более широкой проблемы выработки механизмов вертикальной интеграции. Она достаточно сложна, ибо центр во многих случаях выступал и выступает не как единый субъект, а как комплекс ведомственных вертикалей. Расширение сферы регионального контроля над политическими и экономическими ресурсами осуществляется посредством распространения принципа территориальной подчинённости на те объекты (ресурсы), которые находились в ведомственном подчинении. В результате складывались противоречия между правовыми нормами и элементами сложившейся ранее практики государственного управления. Количество ресурсов, которые могут быть задействованы в целях интеграции, значительно сократилось в течение второй половины 80-х – 90-х годов. И неравномерное распределение позволяет говорить о территориальной асимметрии.

При этом необходимо подчеркнуть наличие нескольких измерений асимметрии. В рамках дискуссии по проблеме федеративного устройства выработалось понимание асимметрии как различий в правовом статусе единиц одного территориального уровня. Однако следует учитывать, что формальное равноправие территориальных образований может содействовать углублению деформаций социально-экономического развития. Под этим понимается в первую очередь создание привилегированных территориальных общностей и закрепление структурного неравенства. Симметричность статуса субрегиональных единиц, потенциал многих из которых превышает потенциал субъектов Федерации, в отсутствие адекватных механизмов перераспределения, в том числе и политико-административных ресурсов, лишь способствует этому.

---

2.2. Концептуальный подход к административно-территориальному делению

Территория любого государства является одним из базовых ресурсов его развития. При этом именно территориальный потенциал сегодня был и есть одним из ключевых показателей для осуществления оценки развития современного государства._______________________________________ 
Относительно российской практики стоит отметить, что вопросы территории имеют большое значение, что во многом детерминируется ее огромной площадью и протяженностью. Это и приводит к тому, что особое внимание должно уделяться корректному административно-территориальному делению на основе выработки целостной, объективной, отвечающей современным потребностям научной концепции правового регулирования территориального устройства Российской Федерации, которая будет учитывать все общественные процессы в России. При этом базовой социальной целью выступает – поступательное развитие государства. 
При этом можно говорить и о наличии определенного потенциала, который содержится в рамках данного аспекта. Совершенствование территориального устройства Российской Федерации, направленное на реализацию территориального потенциала государства, требует совместных усилий представителей многих отраслей научного знания, объединенных междисциплинарным подходом к решению общей научной и социальной задачи. Указанные аспекты в совокупности и актуализируют проведение данного исследования. [30, с.101]  
Государственное устройство любой страны характеризуется двумя базовыми характеристиками - формой правления и формой административно-территориального устройства. Административно-территориальное устройство государства детерминировано тем, что всегда его территория ограничена. [21, с.311]  
Наиболее широко распространенным все же выступает понятие «административно-территориальное деление». При этом важно отметить, что в нормах действующего законодательства закрепления данного термина нет. 
Традиционно в научной литературе принято выделять две фундаментальные концепции административно-территориального деления.
Первый подход (органическая теория) исходит из того, что административно-территориальное деление страны не должно стремиться отражать реальные социально-экономические процессы. В рамках данной концепции, чем больше административное деление расходится с реальным расчленением государства, тем меньше у государства возможностей командовать и управлять общественными процессами, происходящими в обществе. 
С данной позиции, административно-территориальное деление, которое не совпадает с реальным членением пространства, выглядит как еще один способ оградить государство от вмешательства в общественную жизнь. 
В качестве примера практической реализации данной концепции можно назвать США, где деление на штаты достаточно условно, а границы штатов, как правило, представляют собой геометрически правильные линии. Сторонники данной теоретической концепции ссылаются на то, что даже в тоталитарных государствах реформа административного деления зачастую не имеет смысла, потому что основная цель заключается в контроле за территориальной динамикой экономики.  
Но в тоже время, поскольку экономика всегда развивается значительно быстрее, чем любые административные реформы, то административно-территориальное деление страны в любом случае не может в полной мере отразить реалии ее экономико-географического положения. То есть административно-территориальному делению в целом не придается особого значения как действенному инструменту управления общественными процессами, поскольку умаляются ее функции и возможности. 
Второй (объективистский) подход исходит из того, что административно-территориальные границы не должны быть на основе «живого» разделения на территориальные и социально-экономические системы, а также необходимости добиваться максимального соответствия между естественно возникающими границами регионов и административными образованиями.  
Говоря о российской практике следует отметить, что исторически характерен именно второй, объективистский подход, прежде всего потому, что роль государства в освоении территорий, а также в стимулировании экономического развития традиционно была значительно большей, чем в иных странах (например, в США), поэтому и административные границы всегда играли в России весомую политическую роль. Это данность, с которой необходимо считаться. Это также детерминировано и обширной территорией государства, что приводит к тому, что без вмешательства государства невозможно физически организовать эффективную систему государственного управления, в том числе и в аспекте обеспечения минимальной дифференциации между социально-экономическим развитием отдельных субъектов РФ. [28, с.30] ______________ _______________
С вышеуказанными концепциями органично связаны и различные концепции оцентрования территорий. Американскому подходу присущ взгляд на столицу региона как на исключительно административный центр, не отмеченный ни индустриальными, ни интеллектуальными преимуществами. В американской традиции наиболее заметный экономический, индустриальный и научный центр территории ни в коем случае не является одновременно и ее административным центром (эту роль выполняет, как правило, незначительный в демографическом и экономико-географическом отношениях город).  
В российской практике функции административного центра территории, как правило, выполняет именно наиболее крупный и мощный по своему промышленному и экономическому потенциалу город. Это приводит к еще одной проблеме - проблеме столиц. По мере территориального расширения России положение ее столиц (Москва и в особенности Санкт-Петербург) все более смещалось от центра, приобретало так называемый «эксцентрический характер». Логика развития, казалось бы, требовала переноса столицы на восток, в азиатскую часть страны. Но исторически сформировавшееся представление о том, что столицей государства должен являться его наиболее крупный город, привело к тому, что столичные функции «законсервировались» в западной части государства (Центральный Федеральный Округ).  _________________________________________
На положение Москвы, как российской столицы, оказывают влияние 2 фактора - инерционность управления, а также огромные расходы на перенос столицы в новое место. [26, с.19] . 
Динамику теоретических концепций административно-территориального деления государства можно рассматривать с позиции выделения критерия оптимальности, который должен лежать в основе деления государства на отдельные административно-территориальные единицы 1-го порядка.  
Под критерием оптимальности понимается выделение такого фактора, по которому выстраиваются впоследствии управленческие решения. Данный фактор имеет решающее значение при выборе сетки административно-территориального деления.  
При наличии 2-го критерия оптимальности (при строго упорядоченной иерархии) модель функционирует как инвариантная для тех территорий, где 1-му критерию удовлетворяют в равной степени одновременно несколько альтернатив. Например, в качестве 1-го критерия оптимальности административно-территориального деления выбран экономический критерий, т. е. целью управления, например, служит создание сетки административно-территориального деления с максимально равномерным распределением экономического потенциала регионов, регионального Валового внутреннего продукта на душу населения. ___
Если есть соответствие данному критерию, то и административно-территориальное деление между регионами может быть «маневренно», то есть может быть осуществлен выбор сетки по 2-му критерию. Например, в качестве такого критерия можно выделить военное управление и пр. 
Выбор критерия оптимальности административно-территориального деления конкретного государства отображает фактически сложный набор факторов, которые оказывают влияние на всю модель государственного управления. Такие факторы можно разделить на несколько общих групп:
исторические и политические, военные, экономические, географические, демографические,  технологические. ____
Таким образом, административно-территориальное деление является одним из компонентов государственного устройства страны, что приводит к необходимости выработки базовых критериев оптимальности для обеспечения равномерного, эффективного социально-экономического развития регионов. [28, с.33]__________________________________________

---

Споры и дискуссии относительно изменения направлений административно-территориального устройства России не утихают и сегодня. 
В качестве первого направления, которое важно рассмотреть, можно назвать изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ. Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ. Такая форма совершенствования территориального устройства России, как изменение конституционно-правового статуса субъекта, предусмотрена ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Но в научной литературе сегодня почему-то практически прекратились дискуссии относительно этого варианта изменения государственного устройства РФ. Можно предположить, что потенциал использования этой формы отнюдь не исчерпан и необходимо продолжить научные поиски по закреплению в российском законодательстве данной модели трансформации российского федерализма. 

Проблема изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации относится к одной из существенных в рамках комплекса вопросов российского федерализма. Она осложняется, во-первых, отсутствием строгих конституционных параметров реализации заявленной процедуры, а во-вторых, недостатками действующих федеральных законов, обеспечивающих ее осуществление. Следует отметить, что в научной литературе вопрос об изменении статуса обсуждается в основном в контексте более общего вопроса - об изменении субъектного состава Российской Федерации.[27, с.15]

При этом в научной литературе есть относительно данного варианта различные позиции. Так, первым вариантом выступает изменение статуса субъекта РФ посредством преобразования или перехода субъекта из одного вида в другой вид в рамках конституционно закрепленного перечня субъектов РФ. [1, ст.5] _______________________________________
Есть и несколько иная позиция. Приверженцы второго подхода полагают, что изменение статуса субъекта РФ может быть осуществлена посредством межевания субъектов, которые имеют конституционный статус.
Третья концепция предполагает получение субъектом специального конституционно-правового статуса, который отличен от статуса других субъектов РФ, определенного в нормах Конституции РФ. 
Наиболее удачную, на наш взгляд, версию относительно возможности изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ, выдвинул С.А. Авакьян. По его мнению, изменение статуса субъекта возможно в следующих формах: 

• преобразование субъекта из одного вида в другой (например, из области в республику);
• упразднение субъекта, в том числе посредством включения его в состав другого субъекта в виде административно-территориальной единицы и раздробления территории между несколькими субъектами РФ;
• прямое вхождение в состав РФ для сложносоставных субъектов;
• вхождение субъекта в состав другого (построение сложно устроенного субъекта, например возвращение Еврейской автономной области в состав Хабаровского края);
• выход субъекта из состава Российской Федерации (если субъект перестает существовать, то его статус тоже изменяется.

---