Файл: Органы государственного управления (Государственное управление и ее основа).pdf

Орган исполнительной власти имеет функцию – нормативно определенный вид деятельности, который систематически осуществляется данным органом власти, в той или иной сфере деятельности^[17].

То есть в отличие от полномочия, которое является юридической формой, функция относится к управленческим понятиям и указывает на содержание деятельности. Это подтверждает и содержание данного понятия, определяемое иными науками.

Таким образом, полномочие федерального органа исполнительной власти - это закрепленное за органом исполнительной власти право и (или) обязанность осуществлять самостоятельно или совместно с другими уполномоченными органами конкретную функцию по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг, а также по совершению иных систематических действий (деятельности). 

В России функциональная классификация полномочий представлена в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314. Однако для целей полномасштабного внедрения механизмов обоснованного ресурсного обеспечения деятельности органов исполнительной власти данная классификация является недостаточной. Типы полномочий функциональной классификации должны быть более разнообразны для того, чтобы охватить все, в том числе специфические, полномочия. На федеральном уровне необходимо разработать единый классификатор полномочий.

Целесообразно использовать в основе такого классификатора 20 основных типов полномочий, разделенных на шесть групп^[18] (приложение 2). Данная классификация была апробирована при проведении инвентаризации полномочий федеральных органов исполнительной власти и может быть применена на практике при создании Реестра полномочий федеральных органов исполнительной власти.^[19]

В Основном законе РФ от 12.12.93 года говорится о том, что федеральные органы исполнительной власти для выполнения своих обязанностей могут формировать территориальные органы, назначать должностных лиц (пункт 1 статьи 78 Конституции РФ). Порядок формирования, работы территориальных структур исследуемой власти, в том числе на уровне федерального округа, на сегодняшний день прописан в ФКЗ от 17.12.97 №2 «О Правительстве РФ^[20]», в постановлениях Правительства РФ от 19.01.05 года №30 «О типовом регламенте взаимодействия исполнительной власти»^[21], ФЗ от 28.07.05 года №452 «О типовом регламенте внутреннего устройства исполнительной власти»^[22], Постановлении Совета Министров - Правительства от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации»^[23], в ведомственном нормотворчестве. Создание федеральных округов, а также реорганизация института полномочий представителей главы государства на местах привели к тому, что в организации множества органов федеральной власти изменились и негосударственные структуры. Итак, в создании межтерриториального администрирования можно назвать 2 главные тенденции.

Суть первой тенденции заключается в проведении оптимизации структуры федеральных органов с помощью образования территориальных подразделений на окружном уровне или формирования в центральных аппаратах специальных структур по округам, не имеющих статуса территориального органа. С целью реализации положений Указа о полномочном представителе, что предписывает выработку и утверждение схемы по размещению территориальных органов власти, имеет в виду потребность в ее согласовании со схемой по размещению полномочных представителей главы государства в федеральных округах на основании Правительственного постановления от 12.08.00 года №592 «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и Правительства РФ…»^[24], федеральные органы власти делятся на 3 группы:

-которые обладают территориальными органами межрегионального уровня и наделяются правоприменительными полномочиями, функциями по управлению работой нижестоящих структур данных органов;

- у которых территориальные органы наделены обособленной сферой влияния, и те, которые не имеют территориальных органов.

Существенные изменения структуры, системы федеральных органов исполнительной власти, которые выполнены после 2000 года, в обязательном порядке должны коснуться содержания постановления правительства от 12.08.00 года №592. К сожалению, этого так и не произошло. Преемственность функций, переподчинение территориальных органов определенных ведомств федеральными органами власти также не дает возможность нивелировать эту проблему. Не имеется согласования нормативного акта с поправками в структуре и работе Правительства, с указанными выше правовыми актами, которые сегодня регламентируют вопросы образования, организации работы органов исполнительной власти. На сегодняшний день государственные органы управления условно можно разделить на 2 группы:

- которые не обладают собственными территориальными органами, представительств на уровне федеральных округов, соответствующих подразделений в центральном аппарате по федеральных округам;

- обладающие собственными территориальными органами, представительства на уровне федерального округа или соответствующими подразделениями в центральном аппарате по федеральным округам.

Вторая группа содержит в себе 2 вида: федеральные органы государственной власти на уровне федерального округа и представительства, которые имеют статус территориальных органов; федеральные органы правительства, которые создали в центральном аппарате подразделения по федеральным округам, которые не имеют статуса территориального органа или представительства.

Сегодня федеральные органы исполнительной власти, определенные органы государства, которые относятся к прочим властным ветвям, завершили в целом процесс формирования на уровне федерального округа собственных территориальных органов.

Так, на основании президентского указа от 21.12.16 года №699 «Об утверждении Положения по МВД РФ, Типового положения о территориальном органе МВД РФ по субъекту страну», территориальными органами МВД РФ выступают:

- на уровне округов – главные управления МВД;

- на уровне регионов – МВД, главные управления, управления МВД по субъектам РФ^[25].

На основании Постановления Правительства РФ от 30.09.04 №506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»^[26], и т.д.

Стоит сказать, что это далеко не весь список органов государственной власти, которые сформировали территориальные структуры межрегионального уровня округах.

В целом, по вопросам создания окружных органов часто отмечается формальный подход, несовершенство, а также декларативность правовой базы их создания и работы. Правовой статус окружных государственных органов в определенных случаях неоправданно занижен, в других – сильно завышен. В то же время стремительными темпами растет численность подобных органов, но и работа, к большому сожалению, пока что слабо эффективна в силу слабости взаимодействия с подразделениями федеральных государственных органов в субъектах страны.

Тем не менее, главная проблема – это отсутствие унификации в их создании, в правовом статусе. Нет целостного подхода к образованию разными федеральными органами государственных окружных органов. Так, в некоторых случаях создаются подразделения центральных аппаратов государственных органов в округах; в других полномочия окружного органа государства возлагаются на территориальный орган в одном из субъектов федерации.

3.2 Структура органов государственного управления регионального уровня

Система органов исполнительной власти Российской Федерации, применительно к конкретным регионам РФ, имеет определенные особенности, обусловленные как нормативными факторами, заложенными в Конституции и федеральном законодательстве России, так и объективными и субъективными историческими, политическими, экономическими, социальными и культурными факторами. Достаточно ярко это проявляется и в условиях столицы Российской Федерации, города федерального значения Москва. Под московской исполнительной властью подразумевается московская городская администрация (мэрия), которая, в соответствии с Уставом Москвы, состоит из Правительства Москвы, Управления делами мэрии, отраслевых и функциональных органов, префектов административных округов, районных Управ, других органов, создаваемых Мэром. Московская исполнительная власть имеет отличающие ее от исполнительной власти других субъектов Федерации особенности, например, такие как:

− совмещение в одном лице должности главы администрации (Мэра) и главы Правительства (характерно для Москвы, Санкт Петербурга и Севастополя);

− система исполнительной власти построенная по трехуровнемому принципу – на общегородском уровне - Правительство Москвы, на уровне административных округов - префектуры, на районном уровне - управы. «В других субъектах федерации отсутствует уровень, эквивалентный уровню управы в Москве. Этот уровень – уровень местного самоуправления»^[27];

− в Москве, единственном из субъектов федерации, существует такой уровень как «префекрута». Связана эта особенность, в первую очередь, с размерами Москвы как мегаполиса – ведь каждый из административных округов – это фактически «город-миллионник» и промежуточное звено управления в виде «префектуры» здесь является фактически необходимым;

− исторически сложилась ситация, при которой районный уровень управления в Москве, жестко вписан в структуру исполнительной власти;

− уровень местного самоуправления, в Москве, также имеет свои особенности. Связано это с тем, что в начале 2000-х годов, муниципалитетам Москвы, были переданы ряд полномочий управ (с соответсвующим бюджетным обеспечением). Таким образом, сложилась уникальная для России ситуация, когда мунипалитеты фактически исполняют ряд функций органов исполнительной власти.

Эти особенности московской исполнительной власти являются важнейшим фактором, влияющим на характеристики исполнительной власти в городе Москве. При этом, сложившаяся модель, при всех ее особенностях, в общем и целом соответствует положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, а значит является легитимной и правомочной.

Как уже было кратко отмечено выше, в Москве, в силу действия ряда объективных и субъективных признаков - на одном уровне совместно уживаются и муниципальная власть, и государственная.

Персональный состав московской исполнительной власти - государственные и муниципальные служащие города Москвы. Следует заметить, что в силу наличия организационной структуры в органах власти, персональный состав московской исполнительной власти имеет строгую иерархию. Также следует заметить, что многие граждане, не являющиеся государственными и муниципальными служащими, связаны с московской исполнительной властью в силу ее административных полномочий.

Принципы функционирования органов законодательной и исполнительной власти Москвы, а также органов местного самоуправления в городе определяются Конституцией РФ^[28], Федеральным законом № 184^[29], Уставом города Москвы^[30] и иными нормативными актами города^[31].

В соответствии с Уставом города Москвы в структуру исполнительной власти входят Правительство Москвы – которое является высшим органом исполнительной власти Москвы, функциональные и отраслевые органы исполнительной власти города Москвы, территориальные органы исполнительной власти города Москвы-префектуры. При этом, могут образовываться комплексы городского управления, в котором объединяются отраслевые органы городской исполнительной власти.

К настоящему времени, в соответствии с нормативно-правовой базой, вертикаль исполнительной власти в Москве, фактически делится на три уровня:

1) Правительство города Москвы во главе с мэром;

2) Префектуры;

3) Управы районов.

В свою очередь, Правительство Москвы состоит из:

− мэра Москвы;

− 8 заместителей мэра Москвы в Правительстве Москвы;

− 10 министров Правительства Москвы.

В общем виде, система органов исполнительной власти города Москвы включает в себя 50 органов (в том числе 32 департамента, 8 комитетов, 2 главных управления, 4 управления и 4 государственных инспекции), не считая Аппарата Мэра и Правительства Москвы, префектур административных округов и управ районов^[32].

Руководители департаментов (если не указано иное), председатели комитетов, начальники главных управлений, управлений и государственных инспекций не являются членами Правительства Москвы.

Территориальными органами исполнительной власти (префектурами административных округов и управами районов) руководит непосредственно Мэр Москвы, координирует их деятельность заместитель мэра Москвы в Правительстве Москвы через Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы.

Интересы правительства Москвы в округах представляют такие территориальные органы исполнительной власти, как префектуры. Префектуры возглавляются префектами. Организационная структура префектуры линейная, построена на принципе единоначалия.

В соответствии с Уставом города Москвы, Положением о префектуре административного округа города Москвы и другими нормативно-правовыми актами Москвы префектуры выполняют исполнительно-распорядительную, координирующую, контрольную деятельность на территории соответствующего округа. Кроме того, префектура имеет перечень важных полномочий в сфере землепользования, градостроительства и окружающей среды, также в рамках Генерального плана Москвы составляет прогнозы развития различных отраслей, представленных в округе.