Файл: Система социальных прав граждан в Российской Федерации(Понятие и место социальных прав в системе основных прав и свобод).pdf

Глава 2. Реализация социальных прав граждан в Российской Федерации
2.1. Механизм реализации и защиты социальных прав граждан в Российской Федерации

Важнейшей составной частью социальной защиты населения является институт органов социальной работы. Цель их деятельности – проведение политики государства, направленной на установление устойчивых и упорядоченных связей между различными уровнями организационной системы, призванной формировать социальные отношения в обществе, обеспечивать граждан потенциальными жизненными благами для удовлетворения их потребностей, развивать экономическую самостоятельность в управлении.

Объектами управления в системе социальной защиты населения являются учреждения и организации, трудовые и учебные коллективы этой системы, а также отношения между людьми. Субъекты управления – органы, непосредственно занимающиеся проблемами социальной помощи населению (министерства, комитеты, департаменты, управления, отделы социальной защиты населения, трудовые коллективы). Основная функция органов, учреждений социальной защиты населения - совершенствование деятельности ее различных структурных элементов, регулируемой определенными нормами и контролируемой социальными институтами для обеспечения достижения поставленных целей.

Основные уровни органов социальной работы:

– федеральный уровень (республика);

– регион;

– трудовой коллектив;

– негосударственные (благотворительные) общественные организации.

Важную роль в системе социальной защиты населения играют профессиональные союзы, администрация и различные формы самоуправления в трудовых коллективах.

Основные функции органов социальной защиты населения на федеральном уровне:

1. организация пенсионного обслуживания и обеспечения пособиями;

2. социальное обслуживание;

3. медико-социальная экспертиза;

4. реабилитация инвалидов и оказание протезно-ортопедической
помощи;

5. социальная помощь семье и детям;

6. подготовка законодательства по социальной защите населения;

7. внешнеэкономическое и международное сотрудничество;

8. разработка положений по основам социальной политики;

9. анализ и прогноз уровня жизни различных категорий населения;

10.подготовка рекомендаций для разработки региональных социальных программ;

11.разработка социальных нормативов и т. д. Функции органов социальной защиты населения на региональном (местном) уровне регламентируются вышестоящими органами при определенной самостоятельности и включают:

1. обеспечение и решение производственно-экономических задач;

2. плановую и финансово-экономическую деятельность;

3. создание различных фондов социальной помощи;

4. решение экономических проблем и др. ;

Функции трудового коллектива:

а) производственно-экономическая;

б) политическая;

в) управленческая;

г) социальная;

д) воспитательная ;

Формами социальной защиты являются «отражение в коллективных договорах дополнительных мер социальной защиты, поддержки (выплаты, льготы, натуральная помощь и т. п.) работников и членов их семей, а также пенсионеров за счет соответствующих фондов предприятий» .

Социальными функциями трудового коллектива являются:

1. совершенствование материальных и культурных условий жизни людей;

2. развитие социальной структуры коллектива;

3. улучшение отношений внутри коллектива;

4. улучшение социального обеспечения, здравоохранения;

5. организация помощи в семейной жизни, проведении досуга;

6. соблюдение принципа социальной справедливости.

Определенные функции выполняют различные благотворительные организации и фонды социальной помощи населению:

а) социально-медицинская помощь одиноким, престарелым, немощным;

б) социальная реабилитация инвалидов;

в) правовая помощь социально нуждающимся категориям населения и т.д.

В современных условиях социальная защита становится важнейшей функцией общества, всех его государственных органов и социальных институтов. Появляются и формы социальной защиты и частного характера – пенсионного обеспечения, медицинского страхования, социального обслуживания. Это свидетельствует о том, что в нашей стране появляется многоукладная организационная структура системы социальной защиты населения.

Ведущими формами социальной защиты населения в настоящее время являются пенсионное обеспечение, обеспечение социальными пособиями, льготами особо нуждающихся категорий населения, государственное социальное страхование, социальное обслуживание. Рассмотрим их подробнее.

Пенсионное обеспечение – это государственная регулярная денежная выплата, пенсия, которая выплачивается в установленном порядке определенным категориям лиц из социальных фондов и других источников, предназначенных для этих целей.

Пенсии выплачиваются при достижении определенного возраста, наступлении инвалидности, смерти кормильца, длительном выполнении определенной профессиональной деятельности – выслуге лет.

2.2. Основания и порядок ограничения социальных прав граждан в Российской Федерации

В системе социального обеспечения осуществляется реализация важнейших конституционных прав человека и гражданина. К их числу относятся право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которые включают в себя в качестве структурных элементов целый ряд других прав. Как отмечает М.В. Филиппова, "будучи конституционным, право на социальное обеспечение является элементом правового статуса личности и создает основу для формирования иных прав в социальной сфере. Так, конституционное право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, при потере кормильца трансформируется в российском законодательстве в право на конкретные виды обеспечения (право на пенсию, пособие, государственную социальную помощь, социальное обслуживание) и в право на обеспечение в рамках определенных организационно-правовых форм (право на социальное страхование, на государственное социальное обеспечение)".
Кроме того, право на социальное обеспечение связано с иными правами, которые также реализуются в рассматриваемой системе, например с правом на информацию, правом на достоинство личности и др. Проблема ограничения прав человека, традиционно анализируемая в науке конституционного права и в теории прав человека, на сегодняшний день пока не стала предметом специального исследования в отраслевой науке права социального обеспечения. Между тем настоятельная необходимость такого научного поиска обусловлена потребностью не только в теоретическом обосновании правоограничений в системе социального обеспечения, но и, что гораздо более важно, в практическом применении этой конструкции, прежде всего в целях оценки конституционности тех или иных законодательных положений.
Конструкция правоограничений в системе социального обеспечения должна анализироваться и в учебном процессе, который нацелен на подготовку высококвалифицированных специалистов, обладающих знаниями, умениями и навыками, необходимыми для защиты прав граждан.
Отдельные элементы этой конструкции упоминаются в законодательстве. Так, в преамбуле Федерального закона РФ от 22 августа 2004 г. N 122 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122) подчеркивается, что его нормы не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина. Кроме того, отмечается, что, переходя к новой системе социальной защиты, нельзя допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц. В процессе реформирования следует вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения и других обстоятельств, а также реализовывать принцип поддержания доверия

граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования.
Приведенные нормы, по нашему мнению, очень важны для оценки актуальности проблемы правоограничений в системе социального обеспечения. Несмотря на то что законодатель не использует в данном контексте термин "ограничение прав и свобод", фактически речь идет об анализируемом феномене.
Ограничения прав человека в науке конституционного права исследуются с позиций ч. 3 ст. 55 Основного Закона России: они допускаются, если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Установление возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом лишь в строго оговоренных Конституцией случаях рассматривается в качестве одной из специальных конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина. "Перечисленные в ч. 3 ст.
55 основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредсказуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления защиты одних прав за счет ограничения других прав человека". Приведенные положения Конституции РФ соответствуют международно-правовым нормам, касающимся ограничений прав и свобод. Согласно ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Следует также обратить внимание на то, что ст. 29 Всеобщей декларации прав человека нацелена в первую очередь на установление принципа единства прав и обязанностей, поэтому в ч. 1 предусматривает, чтокаждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности.
На мой взгляд, закрепление принципа единства прав и обязанностей, а также оснований ограничений прав и свобод в одной норме не случайно, поскольку между правоограничениями и обязанностями существует неразрывная связь. Если под субъективным правом понимать меру возможного поведения, а юридическую обязанность рассматривать как меру должного поведения, то правоограничения можно оценить как юридические обязанности особого рода.
Все обязанности в зависимости от характера содержащегося в них предписания и требуемого от их носителя поведения возможно дифференцировать на активные, или позитивные, требующие от субъекта конституционной обязанности положительных действий (платить налоги, нести военную службу), и пассивные, или негативные, требующие от субъекта воздержаться от определенных действий, противоречащих солидарной природе общества (осуществлением своих прав и свобод не нарушать права и свободы других лиц) или прямо запрещаемых Конституцией.
Таким образом, субъективное право и его ограничение как юридическая обязанность носят взаимоисключающий характер, зеркально отображая друг друга в механизме правового регулирования. При таком подходе правоограничения могут приобретать характер как пассивной, так и активной юридической обязанности в зависимости от того, какое содержание имеет то или иное субъективное право. Если право предполагает активное поведение субъекта, совершение им определенных действий, то его ограничение, соответственно, потребует пассивного поведения, т.е. воздержания от совершения таких действий. Так, в соответствии со ст. 27 Конституции РФ каждый может свободно выезжать за пределы Российской

Федерации, т.е. указанное право предоставляет лицу возможность совершать соответствующие действия. Но Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ" в ст. 15 предусматривает ограничение данного права (например, в случае, если гражданин призван на военную службу или уклоняется от исполнения обязательств, возложенных на него судом). Иными словами, при наличии условий, указанных в Законе, гражданин должен воздерживаться от действий, составляющих содержание права на выезд за пределы РФ, в противном случае органы государственной власти имеют право препятствовать ему в осуществлении таких действий способами, предусмотренными Законом. Если право предоставляет гражданину возможность воздерживаться от определенных действий, то ограничение такого права, напротив, потребует совершения соответствующих действий.
Итак, в науке конституционного права и в общей теории права ограничения прав и свобод рассматриваются как юридические обязанности, которые могут устанавливаться федеральным законом по основаниям и в пределах, которые предусмотрены Конституцией РФ.
К сожалению, данные теоретические конструкции не позволяют дать исчерпывающую характеристику правоограничений в системе социального обеспечения. Анализ законодательства приводит к выводу о том, что ограничения прав граждан в системе социального обеспечения можно разделить на две группы.
В первую из них попадают правоограничения, которые можно именовать "классическими": они применяются преимущественно в отношении личных прав, реализация которых обусловливает осуществление права на социальное обеспечение, и приобретают характер юридических обязанностей. Один из примеров подобного рода - недобровольное помещение гражданина в учреждение социального обслуживания. Это правоограничение - своеобразная проекция ограничения права на отказ от медицинского вмешательства. Например, ст. 33 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. предоставляет пациенту право отказаться от медицинского вмешательства. Но ст. 34 названного Закона устанавливает ограничения данного права в отношении некоторых категорий лиц (страдающих тяжелыми психическими расстройствами либо заболеваниями, которые представляют опасность для окружающих) . Таким образом, право на отказ от медицинского вмешательства предполагает возможность гражданина воздержаться от определенных действий, в то время как ограничение этого права требует от гражданина активного поведения, а именно обязывает его принять медицинскую помощь, следовать врачебным назначениям, являться на процедуры и т.п.
Вторая группа правоограничений касается непосредственно права на социальное обеспечение, поэтому их исследование необходимо начать с определения названного права. Право на социальное обеспечение - одно из субъективных прав, в связи с чем его дефиницию можно вывести из определения последнего. Наиболее полное и правильное определение субъективного права, по нашему мнению, предложил Н.В. Витрук: "...социально обусловленная и гарантированная мера возможного поведения личности, которая определена нормами объективного права в целях пользования материальными, духовными и личными благами и ценностями для удовлетворения собственных потребностей и интересов» .
Ограничение права на социальное обеспечение, с нашей точки зрения, не связано с возложением на гражданина тех или иных обязанностей, поскольку в материальных социально-обеспечительных правоотношениях гражданин всегда выступает как управомоченный субъект, а государство либо негосударственные органы (организации) - как обязанный субъект. Государство, оставаясь основным субъектом, который предоставляет гражданам социальное обеспечение, финансирует эти выплаты и услуги, определяет условия их предоставления, их размеры или объем, поэтому при

осуществлении правового регулирования данной сферы может ограничивать право на социальное обеспечение, не возлагая на граждан дополнительных обязанностей. Ограничение права на социальное обеспечение, таким образом, не приобретает характера юридической обязанности, а предполагает сужение границ реализации этого права с точки зрения ужесточения условий доступа к благам, предоставляемым по системе социального обеспечения, либо уменьшения их объема.
Поскольку право на социальное обеспечение отдельных видов может формироваться в течение достаточно длительного времени, немаловажна стабильность правового регулирования условий возникновения и реализации этого права. При таком подходе изменение условий реализации права на социальное обеспечение в сторону ужесточения следует рассматривать как ограничение права на социальное обеспечение. Допустимость такого ограничения необходимо оценивать с точки зрения придания новым правилам обратной силы. Примеры подобного рода можно найти в действующем пенсионном законодательстве, и большинство из них связаны с проведением пенсионной реформы 2002 г. Так, согласно ст. 10 Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ" право на пенсию связывается не с общим трудовым, а со страховым стажем, который представляет собой суммарную продолжительность периодов работы и/или иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а также иных периодов, указанных в Законе. В страховой стаж включаются далеко не все периоды, которые по ранее действовавшему законодательству засчитывались в общий трудовой стаж. В частности, теперь учету не подлежат периоды обучения в образовательных учреждениях, проживания жен (мужей) военнослужащих в местностях, где они не могли трудоустроиться по специальности, и некоторые другие периоды. Кроме того, отменено льготное исчисление стажа. Но ст. 30 названного Закона предусматривает применение общего трудового стажа в целях конвертации пенсионных прав, приобретенных до его введения в действие (т.е. до 1 января 2002 г.).
Таким образом с учетом изложенного остается сожалеть о том, что Конституция РФ не установила специальных гарантий, которые могли бы быть применены для оценки допустимости ограничения права граждан на социальное обеспечение. Не имеет достаточно четкого содержания ст. 39, закрепляющая право на социальное обеспечение. В ней не названы организационно-правовые формы социального обеспечения, не определены исчерпывающим образом все социальные риски, являющиеся основанием социального обеспечения. Не безупречна в этом смысле и ст. 7 Конституции РФ, закрепляющая принцип социальной государственности. Она не содержит упоминания о минимальных социальных стандартах, которые должны быть положены в основу социальной политики и применяться в системе социального обеспечения. Все это свидетельствует о необходимости активизации научных исследований по проблемам общей части права социального обеспечения, в которых приоритетным направлением должен стать анализ права граждан на социальное обеспечение, в том числе с позиций его ограничения.

2.3. Проблемы реализации социальных прав граждан в современной России и пути их решения

Строй правового государства является строем социального правового государства. Конституция Российской Федерации в ст. 7 закрепила социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социальное государство характеризует одно из основных направлений государственной деятельности и означает возложение на государство некоторых социальных задач, обусловленных экономическим и социальным развитием общества, является юридическим выражением ответственности и обязанностей государства перед обществом и личностью по осуществлению социальной программы, заложенной в экономических, социальных и культурных правах.

Для уяснения природы социального государства необходимо иметь в виду его обязанность оказывать социальные услуги населению. Но это не повсеместная опека над гражданами, а создание благоприятных правовых и организационных возможностей для того, чтобы граждане собственными усилиями достигали материального достатка для себя и своей семьи.

Права на труд и отдых, защита семьи, материнства и детства, права на социальное обеспечение, на жилище, на образование, закрепленные в Конституции, содержат обширную социальную программу и требуют от государства не только признания, соблюдения и защиты как гражданские и политические права, но и положительной деятельности по реализации этой программы, основные направления которой отражены в общей конституционной формуле социального государства.

Таким образом, к сожалению, на современном этапе в России существует ряд проблем значительных для населения:

1. Низкий уровень социального обеспечения для большинства старых и нетрудоспособных граждан и маленькие размеры многих пособий и так называемых компенсационных выплат.

2. Самая главная проблема по нашему мнению - это то, что реализация социальных прав граждан требует постоянного, а не разового вмешательства государства, высокой степени активности в обеспечении производства и распределении материальных средств, государственного программирования и в установленных законом формах - управления ею для обеспечения социальной жизни.

3. Целесообразно обратить внимание также на такую проблему, как несовершенство законодательной базы: неконкретность понятия субъективного права, то есть незакрепленное единое понятие; проблема в соотношении субъективных и прав человека, так как не все субъективные права есть права человека; многообразие принципов права социального обеспечения; принципы права социального обеспечения должны быть актуальны и удовлетворять требования населения на современном этапе развития, а некорректность законодательной базы затрудняет четко разграничивать понятие, принципы субъективных прав.

Право социального обеспечения, будучи регулятивной отраслью права, регламентирует именно регулятивные (позитивные) процедуры (порядок назначения пенсии, установления стажа и т.д. Анализ действующего социально-обеспечительного законодательства показал, что нормы права социального обеспечения закрепляют только право на защиту посредством обращения в суд или вышестоящий орган социального обеспечения (см., например, нормы п. 7 ст. 18 Федерального закона Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", ст. 27 Федерального закона Российской Федерации от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации").

Указанные нормы являются материальными нормами права социального обеспечения, реализовать которые можно только с помощью юридических норм, закрепляющих конкретные механизмы защиты (судебной и внесудебной): норм, закрепляющих сроки, порядок обращения и рассмотрения спора в суде (гражданско-процессуальные нормы), и норм, закрепляющих сроки, порядок обращения и рассмотрения спора в вышестоящем органе (административно-процессуальные нормы). Собственных процессуальных норм, если исследовать и другие положения действующего социально-обеспечительного законодательства, в праве социального обеспечения нет.

Материальные нормы права социального обеспечения, предусматривающие право на тот или иной вид социального обеспечения, могут быть приведены в исполнение только в случае законодательного закрепления процедуры их реализации, иначе они останутся декларациями. В условиях современной России данная проблема приобретает особую остроту, что обусловливает необходимость ее тщательного исследования. Такое значение правовых процедур в праве социального обеспечения объясняется тем, что нуждающиеся лица имеющие право на тот или иной вид социального обеспечения, собственными действиями не способны реализовать указанное право, как, например, собственник имущества. Право на конкретный вид социального обеспечения реализуется через действия управомоченного субъекта (нуждающегося лица) и действия специальных органов, уполномоченных государством осуществлять процедуру назначения и предоставления того или иного вида социального обеспечения: право на социальное обеспечение является правом притязания, т.е. его реализация возможна лишь через деятельность государства в лице соответствующих органов.

Так, сначала нуждающееся лицо должно обратиться в соответствующий орган (организацию) с заявлением и необходимыми документами указанный орган должен принять данные документы, проверить наличие основания и условий для получения того вида социального обеспечения, на которое претендует обратившийся субъект, и вынести решение о назначении этого вида социального обеспечения (при наличии соответствующих основания и условий) или об отказе (при их отсутствии). 

Например, на сегодняшний день острой проблемой является отказ Пенсионного фонда по включению в страховой стаж работников отдельных периодов трудовой деятельности. Это связывают с тем, что большинство граждан никак не могут доказать свой трудовой стаж, правильный размер своей заработной платы, что имеет прямое влияние на уровень пенсии, возможность ее досрочного назначения. Причинами такого положения являются следующие утрата архивов организаций, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы, нахождением предприятий на территории одной из республик бывшего СССР или территории других регионов. Как правило, прямое обращение к архивным органам не приводят ни к чему.

На практике реализации социального обеспечения возникают проблемы и это видно из анализа судебной практике приведенной ниже.

Во многих регионах остается острой проблема неплатежей, задержке заработной платы. Средняя заработная плата работников увеличивается намного меньше официального повышения минимального размера оплаты труда. Данное положение регулируется Трудовым кодексом РФ. Практическим примером послужит решение Индустриального районного суда города Барнаул от 11 апреля 2017 года по делу № 2-1251/2017 оставившим без удовлетворения исковое требование.

Так же ещѐ одним примером может послужить апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 13 февраля 2018 по делу № 33 –1560/2018по итогам судебная коллегия определила решениев пределах доводов апелляционной жалобы - оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. 

В Федеральном законе Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (гл. V) установлена процедура назначения и выплаты пенсий.на сегодняшний день острой проблемой является отказ Пенсионного фонда по включению в страховой стаж работников отдельных периодов трудовой деятельности. Примером проблемы реализации данной социальной гарантии является например, решение Нальчикского городского суда от 30 мая 2017года по делу Дело №2- 3739/17 которым иск удовлетворен частично.