Файл: Понятие и признаки государства (Сущность и назначение государства).pdf

В целях снижения бюрократизации экономики была создана единая система аккредитации, централизованы функции органов по сертификации, испытательных лабораторий, отдельных экспертных организаций и экспертов в одном органе – Федеральной службе по аккредитации.

На последнем этапе было принято Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (ред. от 28.08.2012) «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» [4].

Работа над ней до сих пор ведется, в частности, по направлениям:1)снижение избыточного государственного регулирования; 2)повышение качества государственных услуг; 3)повышение эффективности органов власти; 4)повышение информационной открытости. Тем не менее, прекращать работу над ней нельзя, так как административная реформа является одним из факторов эффективного администрирования, имеющего поддержку у граждан.

Однако, анализ научных публикаций авторов, специализирующихся в области государственного управления, показывает, что большинство из них критически оценивают итоги административной реформы, и отмечает, что комплекс нерешенных проблем пока перевешивает положительные результаты реформирования. Обобщая мнения специалистов, можно выделить следующие основные группы проблем.

1. Отсутствие четкой системы приоритетов государственного управления. Заявленные в рамках реформирования института государственной службы приоритеты так и не были выстроены в ясную иерархию приоритетов и не консолидированы в рамках единой системы управления изменениями. Отмечается, что в целом реформирование государственной службы в России учитывает влияние современных публичных ценностей и частично воплощает подходы, принятые в рамках «новой публичности», однако их реализация носит несистемный, «рассеянный», в значительной мере имитационный характер, осуществляемый в рамках стратегии «частичных улучшений» административных практик [21].

2. Наличие неформальных административных барьеров для предпринимательства.

Как показывает отечественная практика, зачастую органы государственной власти при реализации своих полномочий в отношении субъектов предпринимательской деятельности выходят за рамки своих формализованных полномочий, навязывая бизнесу неформальные условия и схемы осуществления хозяйственной деятельности.

Как следует из материалов дела, постановлением должностного лица ОГИБДД ММО МВД России "..." от 27 ноября 2014 года индивидуальному предпринимателю Л. (далее по тексту ИП Л.) по статье 12.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту КоАП РФ) назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей за нарушение требований п. 12 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, выразившееся в том, что она, осуществляя предпринимательскую деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, допустила к управлению автобусом "(/ /)", государственный регистрационный номер N, водителя Т., не имеющего права управления транспортным средством.

При таких обстоятельствах ИП Л., убедившись в наличии водительского удостоверения у водителя Т., выполнена обязанность по его допуску к управлению транспортными средствами, предусмотренную п. 12 Основных положений, что свидетельствует об отсутствии ее вины.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Согласно части четвертой указанной статьи, неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Таким образом, постановление должностного лица, вынесенное без учета изложенных юридически значимых обстоятельств, нельзя признать законным, оно подлежит отмене [29].

Эти факты подтверждают наличие в механизме государственного управления административных барьеров скрытой неформальной природы, в значительной мере увеличивающей реальную высоту барьера и, соответственно, стоимость его преодоления [15].

3. Неэффективная работа системы оценки и обратной связи. В результате анализа причин низкого уровня организации проведения мониторинга качества оказания государственных услуг были выявлены следующие проблемы теоретико-методологического и организационного характера:

• недостаточно проработано методическое обоснование методов мониторинга качества государственных услуг (объем выборки, вид опроса, виды показателей и периодичность мониторинга);
• отсутствует механизм учета результатов мониторинга в деятельности органов власти;
• каждый субъект предоставления государственных услуг самостоятельно определяет перечень параметров оценки качества каждой отдельной услуги;
• практическая реализация системы информационно-аналитической системы мониторинга качества государственных услуг «Ваш контроль» сталкивается с такими институциональными проблемами, как низкое доверие к системе органов государственной власти в целом и отсутствие у потребителей государственных услуг «чувства сопричастности» к их производству и к системе оценки [9].

Результатом является низкая активность участия потребителей в системе оценки, их нежелание внести вклад в улучшение ситуации. Кроме того, по мнению Лапиной М. А., Лохмановой Д. В., принципы открытости и доступности информации о деятельности государственных органов так и не были полностью реализованы из-за отсутствия реальных механизмов их выполнения. Частной проблемой отсутствия открытости информации является большое разнообразие информации о деятельности государственной власти на публичных сайтах на разных платформах, с разной структурой и разделами. Проблемой является также непрозрачность ответственности государственных служащих за невыполнение требований по обеспечению открытости информации о деятельности государственных исполнительных органов [12].

4. Проблемы недостаточного охвата регионов. В Российской Федерации административная реформа в большей степени преобразовала федеральный уровень системы государственного управления. Вопросы перераспределения полномочий между уровнями публичной власти и выстраивания устойчивых и эффективных взаимосвязей между ними еще не решены в полной мере [17]. Мероприятия автоматически переносятся на региональный уровень без учета существенных различий в уровне развития регионов, а значит, и реальных потребностей населения.

5. Кадровые проблемы. Анализ кадровой ситуации в системе государственного и муниципального управления, изучение практики управления профессионально-компетентностным развитием государственных служащих свидетельствуют о недостаточном уровне их профессионализма и неготовности весьма значительной их части к работе в новых условиях, решению современных задач по реализации вопросов местного значения в соответствии с требованиями федерального законодательства. Проблема достаточно сложная, так как для ее решения необходимо ставить вопрос о переориентации всей системы подготовки государственных служащих и системы повышения квалификации в рамках новой клиенто-ориентированной идеологии.

В рамках Стратегии развития России 2018–2024, которая готовится Центром стратегических разработок (ЦСР), продолжается обсуждение реформы госуправления. Глава совета ЦСР Алексей Кудрин предложил сократить штат чиновников на 30%. Это уменьшит годовые расходы каждого гражданина с 2844 руб. до 1990 руб. Чиновников, выполняющих поручения, останется всего 20%. Сейчас в России 102 чиновника на 10 тыс. человек. В Германии, США, Японии, Испании, Израиле их численность составляет 100–110 на 10 тыс. человек. То есть количество чиновников в России не выделяется на общемировом фоне. Нет связи между количеством чиновников и уровнем благополучия граждан, однако власть продолжает делать упор на уменьшение штата [24]. 70% федерального бюджета тратится на государственные программы. Программы содержат более 2 тыс. показателей, за которые ответственны более 80 органов власти. Программы пишутся, чтобы связать начальную и конечную стадию реализации политики: планирование и оценку результатов. Эксперты утверждают, что, благодаря программам, чиновники больше ориентируются на результат, а не на выполнение поручений.

Но почему чиновники не стали работать лучше после предыдущих реформ? Деятельность всех чиновников сводится к бумажной работе. За исключением, может быть, начальников, у которых есть личные помощники. У чиновников нет времени ориентироваться на результат. Тем более их зарплата и должность не зависят от итогов программ. Повышения происходят примерно раз в три года и не зависят от личных достижений и вклада в решение задач ведомства. Зарплату получают в соответствии с должностью.

Поручения чиновникам формируются на совещаниях с участием вице-губернатора, как правило, исходя из его выступления. На городских совещаниях, как на конвейере, зачитывают доклады, которые иллюстрируют успешные проекты. Глава ведомства распределяет обязанности по отделам, а начальники отделов по сотрудникам. Чиновники могут получать поручения одновременно от начальника отдела и заместителя главы ведомства. Сами чиновники считают эту практику неправильной. Объем срочных поручений сложно предсказать из-за двойного подчинения.

Взаимодействие между смежными ведомствами очень формализовано. Оно может длиться от недели до нескольких месяцев из-за низкой компьютеризации и строгой иерархии подчинения. На внутриведомственных совещаниях вырабатывается единая позиция (единая позиция и речь начальника – одно и то же). В соответствии с этой позицией чиновники заранее готовят шаблоны ответов, копируя куски из предыдущих писем. Самостоятельность сводится к подборке однокоренных слов, причем для экономии времени чиновники открывают документы по той же теме и копируют оттуда целые абзацы. Текущая система не работает на результат. Как показывает опыт, сокращение штата не приводит к успеху. Однако управление по поручениям можно изменить, хоть и не без труда. К примеру, в США понадобилось 50 лет на то, чтобы переориентировать чиновников на результат. Для начала необходимо изменить стимулы: привязать карьерный рост и размер зарплаты к достижениям чиновников. Об этом у нас часто забывают сразу после анонсирования реформ.

В целом можно сделать вывод, что административная реформа не решила стратегических задач государственного управления. А что касается логики и преемственности этапов реформы, то можно согласиться с мнением Васильевой Е. А. о том, что реформа приобрела цикличный характер. Действительно, в концептуальных документах повторяется наличие одних и тех же проблем, ставятся схожие задачи, планируются похожие мероприятия, но по – прежнему далеко до достижения основной цели реформы. Государственное управление остается бюрократизированным, формальным, патерналистским и закрытым для общественного контроля [5]. Более того, институциональное несовершенство системы государственного управления привело в настоящий момент к системной коррупции, ставшей элементом государственного управления. По итогам проведения административной реформы сложились как положительные, так и отрицательные нюансы. Предварительные итоги дают возможность рассматривать присутствие политической настоятельности, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. Одним из концептуальных недостатков считается то, собственно что процесс преобразования системы государственного управления приводится в исполнение и регулируется именно государственным аппаратом. И отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы снижает эффективность работы, осуществляемой в рамках административной реформы.

Таким образом, многие задачи реформирования в системе государственного управления не решены и нужно продолжать реформирование органов государственной власти. Важным направлением административных реформ является укрепление доверия населения к государственной власти и практически все страны мира столкнулись с данным кризисом.

Необходимо проведение предварительной работы, которая заключается в детальной проработке концепций, основ и способов проведения реформы. Эта работа проводилась, и ее итогом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее осуществления, однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались, возможно, применимыми на практике.

3. ВЗАИМНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ЛИЧНОСТИ

Мера ответственности - важнейшая составляющая института ответственности, делающая его завершенным, даже если ее реальный поощрительный или карательный потенциал не реализован в конкретном правоотношении. Меры конституционно-правовой ответственности - это позитивные либо негативные для обязанного субъекта последствия, наступающие помимо его воли, но как следствие его законопослушного (конституционно позитивного) либо незаконного (неконституционного) поведения.

Нормы, устанавливающие конституционно-правовой принцип ответственности государства перед личностью, конкретизируются в отраслевом законодательстве, а также в некоторых конституциях и уставах субъектов РФ.

В этом смысле меры конституционно-правовой ответственности очень важно отличать от иных мер государственного воздействия. Например, ограничение конституционных прав (свободы) личности может осуществляться в различных формах самой Конституцией РФ (например, ч. 3 ст. 32). Установление перечня составов административных правонарушений в соответствующем кодексе, как и перечня составов преступлений в Уголовном кодексе РФ, есть не что иное, как установление мер предупреждения и границ свободы личности (т.е. ограничение конституционных прав, например личной свободы и неприкосновенности, права на информацию, передвижение и др.). Частью механизма юридической ответственности эти нормы становятся лишь в сочетании с соответствующими санкциями, процедурой и принципами, а также целями данного института, его функциями. В соответствии с этим и институт конституционно-правовой ответственности должен рассматриваться в единстве этих составляющих.