Файл: Органы государственного управления ( Понятие и признаки органов государственной власти).pdf

^[4]шей стержнем общественной жизни, служат общим целям защиты государственного строя и обеспечения господства партийно-государственных структур.

Однако в ходе дискуссии 70-х годов по данному вопросу высказывались и иные точки зрения. В частности, Ю.А. Тихомиров утверждал, что содержание политической власти гораздо шире, а государственная является лишь частным ее проявлением. Думается, в этом есть рациональное зерно. Дело в том, что отождествление Марксом государственной и политической власти основывалось на том, что он не разделял между собой государство и гражданское общество. Государство и все его разнообразные институты, в частности избирательная система, по мысли Маркса, есть политическое бытие гражданского общества. Подобный взгляд уже не отвечает современным представлениям о таком институте, как гражданское общество. В мировой науке сегодня получил признание подход к гражданскому обществу как к комплексу общественных отношений, независимому от государства, но взаимодействующему с ним. Оно включает в себя:

— добровольно, спонтанно сформировавшиеся первичные самоуправляющиеся общности людей (семья, кооперации, ассоциации, хозяйственные корпорации, общественные организации, профессиональные, творческие, спортивные, этнические, конфессиональные и другие объединения);

— совокупность негосударственных (неполитических) экономических, социальных, духовных, нравственных и других общественных отношений;

— производственную и частную жизнь людей, их обычаи, традиции, нравы;

— сферу самоуправления свободных индивидов и их организаций, огражденную законом от прямого вмешательства в нее со стороны государственной власти и политики.

Следовательно, гражданское общество представляет собой некую негосударственную ассоциацию граждан, объединенных по различным признакам, служащую целям удовлетворения их индивидуальных потребностей и реализации потенциальных возможностей на благо всех и каждого. Строго говоря, гражданское общество не является предметом изучения государственно-правовой науки, и в связи с рассматриваемым здесь вопросом нас интересуют лишь те его аспекты, которые касаются участия граждан в формировании органов государственной власти, определении их политики, контроле за государством и подчинении его интересам граждан, объединенных в составе этого общества. Очевидно, что те субъекты гражданского общества, которые осуществляют эти функции, — политические партии и иные политические общественные объединения — не могут не обладать соответствующими властными полномочиями для их выполнения. В свете данного подхода нельзя не согласиться со справедливым утверждением Ю.А. Тихомирова о том, что общественные объединения могут являться прямыми носителями, т.е. субъектами, политической власти. Другое дело, что в этом случае государственная власть не только не будет конкретным выразителем власти политической, но даже будет представлять собой совершенно самостоятельный институт. Остановимся более подробно на анализе свойств власти каждого вида.[5]

Начнем с того, что оба вида власти имеют общую цель — управление делами общества и государства. Эта цель отличает данные виды власти от ее проявлений в иных сферах: семейных, производственных и других отношениях.

И политическая, и государственная власть носит публичный характер и в демократическом обществе осуществляется открыто и гласно. Различие между ними сводится к характеру полномочий и составу субъектов. Для государственной власти характерно наличие государственно-властных полномочий и осуществление ее государством или от лица государства. Следовательно, субъектом, атрибутивно обладающим государственной властью, является государство и его органы. При этом встает вопрос, обладают ли все представительные и исполнительные органы власти на территории государства данной властью или часть из них относится к категории субъектов власти иного вида. Очевидно, что это зависит от особенностей территориально-государственного устройства конкретной страны. Если говорить о России, имеющей федеративное устройство, то анализ норм Конституции РФ 1993 г. и Федеративного договора позволяет отнести органы власти субъектов федерации к категории обладающих государственной властью (наличие законодательных полномочий, право самостоятельного установления системы органов государственной власти, право заключения договоров с федеральными органами государственной власти и самостоятельного распоряжения своими полномочиями вне пределов компетенции Российской Федерации и совместной компетенции с ней и некоторые другие). Разница между субъектами государственной власти федерации и ее регионов состоит лишь в объеме конкретных полномочий, вытекающих из предметов ведения того уровня государственной власти, от лица которого выступает конкретный орган, и территории, являющейся пространством, "полем" действия власти данного масштаба.

Однако система территориального деления и организации управления страной предполагает наличие и третьего уровня организации власти — местного. На этом уровне действует система местного самоуправления. Исторически система органов местного самоуправления возникла как механизм борьбы средневековых городов с властью монархов. В силу этих исторических традиций она оказалась формально оторванной от единой системы территориальной организации государственной власти, хотя и имеет с ней общую природу. Как известно, существуют две теории организации органов местного самоуправления — государственная и общественная. Система местного самоуправления России в различные периоды исторического развития формировалась под воздействием обеих теорий. В настоящий момент, как это следует из ст. 12 Конституции РФ, мы вновь вступаем в период возрастающего влияния общественной теории местного самоуправления, относящей к негосударственной структуре его органы. Однако дело не только в формальной принадлежности местного самоуправления к той или иной системе органов власти, но и в содержании их деятельности. Согласно ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления "под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел"¹⁹. Как видим из приведенного определения, местное самоуправление имеет принципиально иную природу и назначение, чем органы государственной власти, и больше тяготеет к гражданскому обществу. Следовательно, местное самоуправление и его органы не являются субъектами государственной власти, а входят в группу субъектов политической власти.

Следующее отличительное свойство субъектов государственной власти — это наличие у них исключительного права на принятие нормативных актов, т.е. актов, имеющих общеобязательный характер для всех субъектов властеотношений. Из этого права логично вытекает такое правомочие субъектов государственной власти, как право на использование средств государственного принуждения в случае неисполнения или нарушения требований нормативного акта. Разумеется, это не означает, что субъектам государственной власти чуждо применение такого средства обеспечения исполнения своей воли, как убеждение. Но из этого следует, что раз субъекты политической власти лишены права издания нормативных актов, несущих государственно-властные предписания, значит, они не используют или используют в значительно меньшем объеме метод принуждения, а преимущественно пользуются методом убеждения.

Отличительной чертой государственной власти в демократическом правовом государстве являются правовые рамки ее функционирования. Государственная власть может осуществляться только в форме, установленной законом. В данном случае действует принцип "можно только то, что прямо предусмотрено законом". Введение правовых ограничений на действия государственной власти освобождает поле для проявлений других видов власти, в частности политической.

Специфической чертой государственной власти федерального уровня является присущий ей суверенитет. По мнению B.C. Шевцова, именно эта черта государственной власти "не интегрируется с какими-либо другими общественными властепроявлениями, а потому понятие " государственная власть" не включает в себя какие-либо негосударственные формы управления".[6] Признавая в целом справедливость высказанной мысли, следует заметить, что само понимание института суверенитета в последнее время претерпело существенные изменения и требует отдельного рассмотрения.

Дело в том, что пока действовала норма Конституции СССР 1977 г., воспроизведенная Конституцией РСФСР 1978 г., закрепляющая "полновластие" советского (позже — многонационального) народа (ст. 2), существовала и особая теория народного суверенитета, или народовластия. Согласно этой теории "народный суверенитет есть полная, ничем не ограниченная, охватывающая все сферы жизни общества власть народа, как монолитной, спаянной единством целей и интересов общности людей". Сама категоричность подобной формулировки — лучшее свидетельство недавнего прошлого нашей истории.

Действующая Конституция РФ использует иную формулу, олицетворяющую движение страны к демократии: "...носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ст. 3). Обратим внимание на два отличительных момента этой формулы. Во-первых, в норме Конституции речь не идет о тотальной принадлежности неси власти народу. Таким образом, признается возможность ее осуществления иными органами власти, действующими на профессиональной основе. Очевидно, на практике это должно означать разграничение функций между государством и гражданским обществом (хотя о последнем в тексте действующей Конституции, в отличие от парламентского проекта, не сказано ни слова). Во-вторых, норма Конституции не указывает на характер власти, источником которой является народ. И хотя в прежней формуле такое указание также отсутствовало, но ч. 2 ст. 2 Конституции 1978 г. прямо указывала на осуществление народом государственной власти. В тексте действующей Конституции речь идет об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Из этой формулы вытекает не только наделение органов местного самоуправления властными функциями, не тождественными органам государственной власти, но и возможность осуществления народом своей власти в иной негосударственной форме. По мнению автора, этот вид власти и может носить наименование политической власти.

Анализ свойств и субъектов этого вида власти необходимо начать с определения самого термина "политика". Как известно, в точном переводе с греческого он означает искусство управления государством, участие в делах государства. И теория, и наше обыденное сознание до недавнего времени отождествляли понятия "власть", "государство", "политика". Наш исторический опыт лишь подтверждал такое понимание, поскольку осуществление политики было монополией государства, а к участию в делах государства допускались только государственные органы (исключение делалось только для КПСС, фактическое участие которой в осуществлении государственной власти было более значимым, чем самих государственных органов). Однако наше стремление к демократии, к формированию гражданского общества и строительству правового государства заставляет переосмыслить роль и значение некоторых институтов. В первую очередь это касается самого государства. Оно по мандату народа призвано служить гражданскому обществу, быть гарантом личных прав и свобод человека и гражданина. При этом государство не утрачивает такого важнейшего правомочия, как нормотворчество. Для того чтобы государство успешно выполняло возложенные на него функции, необходимо установление связи между ним и гражданским обществом, определение способов влияния последнего на характер государства и содержание его действий, их адекватность потребностям граждан. Эта связь осуществляется посредством участия субъектов, образующих гражданское общество, в формировании государственных органов, выработке их политики. Сюда включены политические партии и иные политические общественные объединения, а также другие субъекты избирательного процесса. Для того чтобы их деятельность в этом направлении была успешной, они должны обладать определенными властными полномочиями по отношению к государству и его органам. Эти полномочия и укладываются в содержание понятия "политическая власть". Естественно, что эти полномочия они реализуют в рамках и форме, установленной законом.

Таким образом, различие между государственной и политической властью состоит: во-первых, в составе субъектов, обладающих соответствующими властными полномочиями. Непосредственными субъектами государственной власти выступают федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов федерации. А субъектами политической власти являются политические партии, иные политические общественные объединения и субъекты избирательного процесса (избирательные объединения), а также органы местного самоуправления. Ну, а народ? М. Прело определял понятие "народ" как совокупность всех граждан или часть населения государства, состоящую из индивидов, которым конституция предоставляет избирательные права и, добавим, право на участие в референдуме, т.е. этим термином обозначается совокупность, состоящая из конкретных людей. Следовательно, отнесение народа к числу субъектов конкретного вида власти зависит от того, какая часть народа выступает участником данного властеотношения. Если речь идет о многонациональном народе РФ, осуществляющем властные полномочия в формах непосредственной демократии, закрепленных законом, то он выступает субъектом государственной власти федерального уровня. При этом население субъекта федерации, осуществляющее те же предусмотренные законом полномочия в пределах территории субъекта, становится субъектом государственной власти регионального уровня. А местное сообщество, действующее в пределах своей территории, как негосударственный институт является субъектом политической власти. Субъектами политической власти будут также те объединения граждан, которые созданы в порядке реализации нрава граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ) и преследуют политические цели. Необходимо подчеркнуть, что различие между субъектами государственной и политической власти, когда речь идет о совокупности граждан, весьма условно и зависит от конкретного нормативного регулирования. Например, совокупность граждан, участвующих в референдуме, представляет собой субъект реализации государственной власти, а та же совокупность граждан, образующих политическую партию, является уже субъектом политической власти.

Во-вторых, различие между государственной и политической властью состоит в том, что они имеют разное поле для реализации своих полномочий. Полем действия государственной власти является собственно государство и его органы. Власть государства распространяется на гражданское общество лишь в части установления правовых норм, обеспечивающих нормальное его функционирование. А полем реализации политической власти, наоборот, выступает преимущественно гражданское общество. Политическая власть выходит за рамки гражданского общества, только когда необходимо воздействие на процесс формирования государственных органов или осуществление давления на них.