Файл: Органы местного самоуправления ( Структура органов местного самоуправления: правовое регулирование, порядок формирования ).pdf

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает публичные механизмы замещения должности главы местной администрации и прекращения его должностных полномочий, закрепляет за ним исключительные полномочия. По смыслу Федерального закона № 131-ФЗ глава местной администрации обладает особым публично-правовым статусом. С другой стороны, глава местной администрации, назначенный на должность на основе контракта, в силу прямого указания Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» является муниципальным служащим^[13]. Согласно Федерального закона № 131-ФЗ глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования, что вполне соответствует принципу разделения властей как элемент системы сдержек и противовесов. Согласно же Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» глава местной администрации как муниципальный служащий подконтролен представителю нанимателя, которым в данном случае является глава муниципального образования. На практике такое двойственное положение уже вызывает ряд проблем, которые решаются в судебном порядке^[14].

Однако существует мнение, что назначение главы администрации конкурсной комиссией противоречиво, так как порождает напряженность между ним и главой муниципального образования^[15]. Как известно, конкурсная комиссия формируется из депутатов местного представительного органа, однако одна треть членов комиссии назначается органами государственной власти субъекта, что идет в противовес с принципом самостоятельности органов местного самоуправления. Также велика возможность конфликта между главой местной администрации и главой муниципального образования.

По мнению А.В. Москалева, необходимо стремиться к большему распространению прямых выборов глав муниципальных образований населением, одновременно расширяя полномочия представительных органов власти как в сфере контроля деятельности местных администраций, так и при согласовании ключевых кадровых назначений в местных администрациях^[16].

Однако, что подобная система имеет и свои недостатки. В основном это замечание относится к случаям, когда избранный непосредственно гражданами мэр одновременно является главой муниципального образования и главой местной администрации. Нередко у такого мэра отсутствуют необходимые навыки в области менеджмента^[17].

В рамках логики централизации и управленческой консолидации в начале февраля 2015 г. путем внесения поправок в федеральное законодательство добавлены еще две модели организации муниципальной власти. Соответствующие поправки в 131-й Федеральный закон позволяют наделять глав администраций статусом высшего должностного лица, то есть они будут являться главами муниципальных образований. Кроме того, регионам даются на выбор два варианта определения руководителей городов и районов: из числа муниципальных депутатов или по той же схеме, по которой сейчас назначают «сити-менеджеров»^[18].

Закон вводит новую форму избрания главы муниципального образования. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может быть избран не только представительным органом муниципального образования из своего состава, но также представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Следовательно, вариативность моделей организации муниципальной власти не только сохранена, напротив – она расширена. Регионам предоставлено право самостоятельно выбрать наиболее оптимальную модель с учетом сложившихся на местах традиций. Например, может быть предложен вариант избрания главы муниципального образования, возглавляющего также местную администрацию, представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В схеме избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава предусмотрена возможность не исполнять полномочия председателя представительного органа, но возглавлять местную администрацию. Здесь все зависит от конкретных решений, принятых на местах^[19].

Практика показала, что если в качестве высшего должностного лица органов местного самоуправления выступают одновременно и глава муниципального образования, и глава местной администрации, то это зачастую может привести к возникновению конфликтов, порой сложно разрешимых. Тем самым внесенные в закон поправки, по сути, направлены на развитие вариативности структуры органов местного самоуправления и более гибкий учет местных особенностей^[20].

Предоставление федеральным законодателем региональным властям права широко воздействовать на институциональный дизайн местного самоуправления приведет в ближайшем будущем к резкому росту разнообразия подходов к построению местной власти и ее политико-управленческих конфигураций^[21].

1.3. Представительный орган в системе органов местного самоуправления

В соответствии с главой 8 Конституции Российской Федерации волеизъявление населения данной местности, является непосредственным источником власти, которое осуществляет местную власть в двух формах: прямая: путём референдума или через представителей избранных должностных лиц на муниципальных выборах. Косвенная: через представительные и исполнительные органы власти местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции РФ определение структуры органов местного самоуправления, относится к полномочиям населения. Устав муниципального образования различает органы местного самоуправления: По характеру исполняемых функций: представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы местного самоуправления. По уровню управления: муниципальные органы местного самоуправления; окружные органы местного самоуправления.

Целью существования местного самоуправления является, исключение централизации власти, доступная форма реализации народом своих прав по управлению муниципальным образованием и государством. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то всякое творчество на местах невозможно и, в конце концов, это прямой путь к тоталитаризму. Создание не напрямую не подчиненного федеральной власти уровня управления, в котором непосредственное участие принимают граждане, как раз развивает творчество населения в области управления на местах, что и является одной из основ демократии.

Задачами существования местного самоуправления являются: наделение народа инструментами для реализации своих властных полномочий; гарантированность возможности участия в управлении муниципальным образованием всеми желающими; взаимодействие с иными сообществами, организациями. Четко установленный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает: во-первых, в пределах, установленных нормой закона, это свобода волеизъявления и выбора решения по вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и решение, не требует предварительного согласования, утверждения государственным органом и не может быть отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется, это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления осуществление своих полномочий представительным органом возможно, только если он состоит из депутатов, которые были избраны путем тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления могут создаваться через проведение муниципальных выборов, так и на иных принципах.

Представительный орган занимает одно из главных мест в системе органов власти местного уровня. Этот орган, состоящий из депутатов, решают на воле, позиции, потребностей избравшего их населения наиболее необходимые и фундаментальные вопросы местной жизни. В российском законодательстве установлена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, данная норма закреплена в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которым наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (п. 2 ст. 14).

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления четко определены предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются Уставами муниципальных образований. Представительный орган принимает решение коллегиально. Порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и конкретизируется регламентом.

Обязательность исполнения решений всеми субъектами, расположенными на подконтрольной территории изданных представительным органом, является гарантией их исполнения. Выборные лица несут ответственность перед избравшим его населением^[22]. Эта ответственность наступает при нарушении положений закона, либо игнорировании воли населения.

Продуктивная работа представительного органа в взаимодействии с остальными органами местного самоуправления, создает положительную динамику роста социально-экономических показателей.

Самым важным и одним из главных моментов бесперебойной работы местного самоуправления является консолидация общих усилий представительного органа, мэра города, как высшего должностного лица и исполнительно-распорядительного органа (администрации) направленных на обеспечение социально-экономического роста территории, улучшение жизни жителей.

Если говорить о реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, то для этого требуется комплексный подход к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики.

Резюмируя вышесказанное становится очевидно, что роль представительного органа в местном самоуправлении будет важной составляющей именно тогда, когда деятельность этого органа будет строиться на принципах народовластии и демократии.

Вывод

Институт местного самоуправления является фундаментом любой демократической системы, его развитие позволяет гарантировать стабильность в политической и экономической сферах общества, так как он находится на уровне, максимально приближённом к населению. Институциональная организация органов муниципальной власти нуждается в дальнейшей модернизации как части процесса демократизации общественной и политической систем страны, цель которой состоит в повышении уровня качества жизни и благосостояния граждан.

Сегодня перед государством и населением остро встаёт вопрос о необходимости усиления взаимной ответственности органов власти и должностных лиц местного самоуправления при принятии органами местной власти противоправных решений, неисполнении или ненадлежащем исполнении должностными лицами своих обязанностей, приведшим к неблагоприятным последствиям. Опыт ведущих стран доказывает, что создание системы местного самоуправления занимает длительный период проб, ошибок, приобретений, экспериментов, инноватики, но это оправдывается достижением целей современного демократического государства и общества.

Необходимо сделать вывод, что при всем многообразии моделей местного самоуправления, их подвидов, всех их можно отнести, на наш взгляд, к двум группам. Первая группа та, при которой органы местного самоуправления достаточно свободны и имеют автономию. Вторая группа объединяет те государства, местное самоуправление которых подчинено вышестоящему государственному аппарату, такие органы местного самоуправления практически не осуществляют реальное управление на своей территории и под свою ответственность, за все решения отвечает центр.

В современном мире не совсем правильно создавать жесткие рамки для органов местного самоуправления и тем самым уничтожать их инициативу в оперативном разрешении вопросов местного характера. Государство должно признавать автономию ее округов, штатов, областей. И такая автономия должна быть не просто декларативной, но и реально осуществляться органами местного самоуправления.

В связи с выше изложенным, необходимо признать, что для каждой страны нужно выбирать на основе опыта различных государств такую модель организации местного самоуправления, которая обеспечила бы гармоничное сочетание системы управления государства, ее центра и окраин.