Файл: Формирование федеративных отношений в Российской Федерации: тенденции и перспективы.pdf

Во-вторых, происходило развитие государственного устройства самой России, оформление ее внутреннего строения.^[9]

Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденной III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 года Советская Российская Республика учреждалась уже как федерация советских национальных республик. Однако Декларация ограничилась «установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Тем самым закреплялся национально - территориальный принцип формирования федеративного устройства.

На этой основе началось государственное строительство Российской Федерации путем создания в ее составе автономных республик (Туркестанской, Терской, Кубано-Черноморской, Донской, Таврической).

Автономные республики в первой половине 1918 года являлись единственной формой автономии. После принятия Конституции 1918 года возникают новые ее формы - трудовая коммуна и автономная область. Наиболее активно государственное строительство осуществлялось после завершения гражданской войны. К концу 1922 года завершилось оформление автономной части России, которая к тому времени состояла из 8 автономных республик, 11 автономных областей и 2 автономных трудовых коммун.

Образование Союза ССР и дальнейшее развитие России в его составе обусловило последующее становление российской государственности. В 1923 году упраздняются автономные трудовые коммуны, затем возникает новая форма автономии - национальный округ.

Совершенствуется конституционное регулирование основ государственного устройства Российской Федерации. Если Конституция РСФСР 1918 года закрепила лишь общую федеративную идею и национально-территориальный принцип формирования автономных образований, то в Конституции РСФСР 1925 года вопросам автономии посвящена уже специальная глава. Конституция определила две основные формы автономии - автономную республику и автономную область. В общих чертах определялся их государственный механизм и вопросы компетенции.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1937 года, которая закрепила состав автономной части России: 17 автономных республик и 6 автономных областей, но лишь упомянула о наличии национальных округов. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области.

Окончательное правовое оформление советского государственного устройства Российской Федерации осуществлено Конституцией РСФСР 1978 года. Разработанный на основе Конституции СССР 1977 года российский Основной Закон, закрепляя официальную идеологию развитого социалистического общества, являлся при этом качественно новым этапом в конституционном строительстве России, значение которого в развитии российской федеративной государственности исключительно велико, В области национально-государственного устройства сделана попытка расширения политической автономии, увеличения объема автономных прав и влияния автономных образований на управление государством в целом.

Таким образом, Российская Федерация являлась государством с автономными образованиями и по этой причине была унитарным, а не федеративным государством. Следует подчеркнуть, что такая конструкция РСФСР как государства с автономными образованиями была выделена еще в 1966 году О.И. Чистяковым, который вследствие идеологических причин в то время был вынужден определять ее как одну из форм федерации.^[10]

Суверенизация Российской Федерации и ее субъектов (1990-1992). Данный этап характеризуется раздвоением единого, развертыванием и обострением противоречий между целостным образованием и его частями. Если на первом этапе «преобладает, перевешивает единство, соответствие сторон, то на второй – их разъединение, несоответствие. В этом заключается закон развития противоречия».^[11]

В российской конституционной практике сложилось и получило свое развертывание важнейшее для федеративной системы социальное противоречие, которое можно определить как противоречие между государственным суверенитетом Российской. Федерации и суверенностью составляющих ее субъектов. На этой стадии данное противоречие получило такое обострение и породило такую социальную напряженность, что достигло критической фазы и перешло в социальный конфликт между центром и национально-территориальными образованиями. В конце декабря 1991 года - январе 1992 года в ряде республик прошли съезды национальных движений, на которых звучали призывы к борьбе за национальную свободу, в республиканских средствах массовой информации развернулась кампания против «колониализма российской империи».^[12]

В то же время края и области не имели даже автономного статуса и оставались административными образованиями унитарного государства. В этой связи зрело их недовольство в отношении неравноправия с республиками, закладывались основы для возникновения еще одного социального противоречия, связанного с неравенством конституционно-правового статуса различных составляющих Российской Федерации.

Для разрешения сложившейся конфликтной ситуации и избежания распада Российского государства необходимы были решительные и незамедлительные политико-правовые действия федерального центра, которые выразились в подготовке и подписании Федеративного договора.

Развитие федеративных отношений на основе Федеративного договора (1992-1993). Третий этап становления российского федерализма начинается подписанием 31 марта 1992 года Федеративного договора, который 10 апреля 1992 года одобрен Постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации и включен в состав Конституции 1978 года.

Роль и значение Федеративного договора оценивается по-разному. Одни авторы, отмечая «этнодискриминационный характер» Федеративного договора, рассматривают его как очередной этап дезинтеграции Российского государства, победу этнократической номенклатуры в борьбе за власть, ресурсы и собственность, которая вынудила федеральный центр пойти на подписание «своего» варианта Федеративного договора.^[13] Подобная оценка представляется необоснованной и не учитывает сложившейся политической ситуации, которая грозила распадом страны. «Лишь своевременная подготовка и подписание Федеративного договора спасли Российскую Федерацию от трагедии, набор объективных факторов для которой один к одному совпадал с ситуацией в бывшем Союзе, - справедливо оценивает значение этого документа Р.Г. Абдулатипов. - Федеративный договор сыграл огромную роль в собирании России и обозначил федеративную природу современной российской государственности».^[14] Соглашаясь с такой политической оценкой Федеративного договора, рассмотрим основные конституционно-правовые аспекты этого важнейшего политического и правового документа.

По мнению И. А. Умновой, Федеративный договор стал первым этапом федерализации России путем достижения согласия с субъектами Федерации и существенно сблизил позиции центра и регионов. С его подписанием Россия и формально, и фактически из унитарного государства преобразовалась лишь в полуфедерацию (квазифедеративное государство). Автономные республики приобрели статус субъектов Федерации, остальные участники Договора «завоевали» лишь статус автономных образований. Неравноправие территорий, закрепленное Федеративным договором, получило дальнейшее развитие в конституционной практике.^[15]

Различное правовое положение республик и других территорий детерминировало развертывание нового социального противоречия в федеративной системе, теперь уже между центром, с одной стороны, и краями и областями, с другой, по поводу неравноправия различных субъектов, неравенства их конституционно-правового статуса. Разрешив одно противоречие, Федеративный договор породил другое, которое получило крайнее обострение в конституционной практике, борьбу краев и областей за уравнивание в правах с республиками, вплоть до односторонней республиканизации (создание Уральской Республики в октябре 1993 года). Таким образом, осенью 1993 года фактически возник новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России, для преодоления которого необходимо было решить проблему равноправия субъектов РФ путем принятия новой Конституции.

Развитие федеративных отношений на основе Конституции Российской Федерации и договоров с субъектами РФ (1993-1999). Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года путем всенародного референдума, провозгласила принцип равноправия всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром (часть 4 статьи 5), в отличие от Федеративного договора закрепила равный объем их прав по предметам совместного ведения (статья 72 и 76), одинаковые возможности регионального правотворчества (статья 76) и организации региональной государственной власти (статья 77). Тем самым на формально-юридическом уровне было преодолено обострившееся противоречие по поводу неравноправия субъектов Федерации. Часть норм Федеративного договора была инкорпорирована в текст новой Конституции, оставшиеся положения продолжали действовать в части, ей не противоречащей.

Договорной практикой были порождены (возрождены) два острейших социальных противоречия:

- противоречие между государственным суверенитетом Российской Федерации и суверенностью составляющих ее субъектов;

- противоречие между конституционно закрепленным равноправием и фактическим неравенством субъектов Российской Федерации.

Данные противоречия тесно взаимосвязаны между собой как разновидности общего противоречия между федеративной системой и составляющими ее субъектами по поводу единства и разделения государственной власти и образуют единую проблему российской федеративной государственности.

В ходе договорного процесса эти противоречия не только проявились, но и значительно обострились, получили свое закрепление на федеральном уровне. Одно дело, когда суверенитет республики провозглашался и предметы ведения перераспределялись субъектом Федерации в одностороннем порядке в рамках его конституции. Совершенно иная политическая и правовая ситуация складывалась при закреплении этих положений в договоре с Государством в лице его Президента как высшего должностного лица Российской Федерации, в которую входил данный субъект.

Таким образом, в этот период развития российской федеративной системы доминирующее влияние приобрела децентрализация государственной власти, закрепленная на государственном уровне. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года № 803 утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Важнейшей задачей и приоритетным направлением государственной региональной политики как раз и была определена децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако процессы децентрализации к 1999 году достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию - дезинтеграцию. Наметилась явно выраженная конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

В целях устранения наметившейся конфедеративной направленности и предотвращения ее возможных негативных последствий для российской государственности были предприняты широкомасштабные меры по укреплению Российской Федерации, выстраиванию четко работающей вертикали государственной власти, обеспечению конституционной законности в деятельности всех ее уровней. В Российской Федерации началась федеративная реформа.^[16]

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно, более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма.

1.3. Специфика современного федерализма

Особенности федеративного устройства страны проявляются в следующем.

Во-первых, в мире нет федераций, сопоставимых с РФ по количеству субъектов. Многочисленность последних создает качественно особую ситуацию и делает предельно трудным или даже невозможным использование механизмов, доказавших свою применимость в других странах. Чтобы обеспечить устойчивость этой системы и эффективность принимаемых в ней управленческих решений, необходимо резко сократить число ее полноправных субъектов либо создать дополнительные структуры, которые бы компенсировали чрезмерную диверсификацию.

Во-вторых, формальное равноправие субъектов РФ находится в вопиющем противоречии с беспрецедентными географическими и социально-экономическими различиями между ними:

- по площади территорий (между республиками Саха и Северная Осетия - в 388 раз);

- по численности населения (между Москвой и Эвенкийским АО - в 443 раза);

- по степени урбанизации (от стопроцентной в Москве до нулевой в Усть-Ордынском Бурятском АО);

- по объему валового национального продукта на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия - в 36 раз);

- по уровню бюджетных доходов на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия – в 178 раз);

- по уровню бюджетных расходов на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия - в 22,5 раза).^[17]