Файл: Формирование федеративных отношений в Российской Федерации: тенденции и перспективы.pdf

Названные различия лишь частично объясняются естественными причинами (географическими особенностями расположения и размерами страны, исторически сложившимся размещением населения и производительных сил и т.д.). Во многом они являются результатом идеологически и политически обусловленной деятельности властных структур и местных элит на протяжении XX в.

Зачатки нынешнего федерализма в России появились в качестве реакции центральной власти, сформированной после Октябрьской революции 1917 г., на национальные движения, возникшие в годы революционных потрясений. Чтобы привлечь эти движения на свою сторону в разгоревшейся гражданской войне, был взят на вооружение принцип автономизации, в соответствии с которым каждой компактно проживающей этнической группе, вне зависимости от ее численности, было обещано создание самостоятельного территориального образования, обладающего признаками и полномочиями квазигосударства.

Обещание формально было выполнено, тем более что оно отвечало некоторым идейным установкам новой власти. Так на территории России (и сложившегося позднее Советского Союза) появилось множество этнически ориентированных территориальных образований, отличавшихся друг от друга по численности и доле автохтонного населения. Всем им были присвоены наименования, идентичные самоназваниям проживающих в них автохтонных этносов, за которыми, в свою очередь, был закреплен привилегированный статус титульных наций.

Уже к моменту учреждения автономных территориальных единиц в подавляющем большинстве из них титульные нации составляли меньшинство. Затем в результате интенсивной миграции населения их доля стала еще меньшей.^[18] Вместе с тем произошло своего рода самоутверждение автономий. Их существование было легитимировано в общественном сознании не только титульных наций, но и населения в целом. Возникла и утвердилась титульная этническая элита, обеспечившая себе привилегированный доступ к материальным, культурным и политическим ресурсам. К преимуществам своего положения привыкли и более широкие круги населения, отнесенные к титульной нации. Тем самым автономные территориальные образования, имевшие первоначально эфемерный характер, получив дополнительные скрепы, приобрели значительную устойчивость.

В годы государственно-правового и политического хаоса после августа 1991 г. этнические элиты автономных территориальных образований, шантажируя центральную власть, добились дополнительных привилегий. Округа и области, считавшиеся до тех пор автономиями «второго сорта», были формально наделены равными правами с автономными республиками. Последние же (во всяком случае, некоторые из них) начали всерьез рассматривать себя чуть ли не в качестве суверенных государств, связанных с федеральным Центром лишь слабыми конфедеративными отношениями.

Региональная элита преимущественно русских территорий, не входивших в состав автономий, потребовала себе полномочий, аналогичных тем, которыми располагала элита автономных образований. В обстановке прогрессирующей слабости центральной власти, жизненно заинтересованной в поддержке (или, по меньшей мере, лояльности) региональных элит, эти требования были в значительной степени удовлетворены. Уже в 1992 г. специальным договором федеративные отношения были распространены на все регионы, получившие, наряду с автономными образованиями, статус субъектов Федерации. Спустя год с лишним этот статус был подтвержден Конституцией 1993 г.

В результате и появилась та конструкция, которая именуется российским федерализмом. Помимо упомянутых выше изъянов, ей присущ и еще один: так называемая матрешечная структура. Некоторые территориальные автономии, войдя в число признанных субъектов Федерации, остались при этом в подчинении регионов. Объем связанных с этим конфликтов нетрудно себе представить.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО РАЗВИТИЯ

2.1. Проблемы федеральных отношений

Проблемы в области теории федерализма. Начнем с того, что разность научных позиций не обедняет, а обогащает науку. Но для того, чтобы наука была востребована практикой, являлась полезной для нее, по каким-то определенным вопросам нужны общепринятые, устоявшиеся позиции, определения, формулировки. Есть такие вопросы и в области федерализма. Почему на протяжении веков практики государственного строительства, даже великие из них, относились настороженно, если не негативно, к федерализму? Вероятно, потому, что недостаточно четко разработана теория федерализма. Государственникам федерализм представляется помехой единству, целостности страны. А среди «нормальных» руководителей государства редко можно встретить негосударственника. Однако знание федерализма, владение его принципами вовсе не помешает государственникам осуществлять свои замыслы по укреплению государства, его территориальной целостности. Для этого ученые должны хорошенько поработать над теорией федерализма и по основополагающим вопросам выработать единую позицию (что-то вроде учебника). Попытку такую предпринял профессор, доктор философских наук Р.Г. Абдулатипов, создав труд «Федерология», но это только начало. Нужны усилия разных специалистов - правоведов, политологов, экономистов, историков, этнографов, психологов и др., чтобы создать стройную, ясную теорию федерализма, пригодную для практиков - государствоведов. Государственники не должны бояться слова «федерализм» и отмахиваться от него как от назойливой мухи или бояться как страшного сна.

Какие вопросы выдвигаются во главу угла? Многие, если не все. В начале методического пособия уже называлось более 20 элементов федерализма, а по некоторым подсчетам - их 160. В нашей российской государственно-правовой науке их исследовано ничтожное меньшинство. Следовательно, федерализм во всей его привлекательности, многогранности не раскрыт, не показан. А если наука не готова воспринять все богатство содержания федерализма, то что говорить о практике? До сих пор, на протяжении веков, злободневным вопросом в федерализме является категория «суверенитет». Методическое пособие не предназначено для того, чтобы вступать в длительные дискуссии по тому или иному вопросу. Здесь лишь обозначаются проблемы. На наш взгляд, проблема суверенитета прямым образом связана с понятием «федерация». Многие поколения приучены к «классическому» определению федерации как союзу государств, в результате которого создается новое государство, которому государства-члены (субъекты федерации) делегируют полномочия, оставляя за собой часть полномочий.

Ясно, что в такой федерации суверенитет союзного государства произведен от суверенитета государств, его создавших. В какой-то мере эта теория распространялась и на СССР. После его распада эта теория автоматически была распространена и на Российскую Федерацию. Почва, как было показано выше, уже имелась: автономные республики исторически рассматривались как социалистические государства, да союзные законодатели посчитали, что АССР должны принять декларации о суверенитете и стать субъектами Союзного договора. Разработчики Федеративного договора столкнулись с историческими фактами, через которые не перешагнешь, если хочешь мира для страны. Суверенитет субъектов Федерации был признан в пределах предметов их ведения. Это абсолютно нормальный и теоретически, и практически шаг. Но если Российскую Федерацию трактовать иначе, как она исторически создавалась и каковой она сейчас есть, то над проблемой государств, входящих в государство, нужно теоретикам думать: либо Российскую Федерацию образуют несуверенные государства (а такое в теории имеет место быть), либо субъекты Российской Федерации - не государства, к примеру края, обладающие суверенитетом в пределах своих предметов ведения. Это относительно суверенитета. Другая проблема - типы, виды субъектов федерации и связанная с этим (и не только этим) асимметрия. Третья проблема - так ли уж хорошо, что территория Российской Федерации - это территория ее субъектов? Теоретики должны подумать над вопросом о том, что у Центра должна быть своя «независимая» территория, но тоже входящая в Федерацию. Видимо, придется думать и над четвертой проблемой - асимметрией, причем разной: правовой, социально-экономической, демографической и т. д.

Нельзя, на наш взгляд, устраняться от проблемы взаимосвязи федерализма с этнополитикой, федерализма с религией. Одним словом, много теоретических проблем, исследование которых помогло бы ориентироваться в практике государственного строительства.

Проблемы в области практики федерализма. Многие теоретические вопросы, о которых только что говорилось, ориентированы прежде всего на практику. И, тем не менее, практика не может находиться в состоянии ожидания теоретических разработок. Иногда ей приходится опираться на самое себя (действовать так, как было, или вопреки этому либо по интуиции).

Загадкой практики является создание федеральных округов. Хотя юридически их вроде бы и не создавали. Напомним, что Указом Президента Российской Федерации утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе. И сам Указ называется «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».^[19] Существовавший институт полномочных представителей Президента в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Казалось бы ничего революционного не произошло. Усовершенствован механизм обеспечения конституционных полномочий Президента по внутрироссийским делам. Но это только на первый взгляд. Четырехлетний срок функционирования федеральных округов показывает, что фактически они вошли в систему федеративных отношений, а формирующиеся в них органы - в систему органов власти. Интересно то, что уже защищаются диссертации по юридической специализации, где фигурируют федеральные округа как части (субъекты) Федерации. К примеру, условное название диссертации: «Проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Центральном федеральном округе». При этом, как показывает процесс защиты диссертации, где присутствовал автор этих строк, никто не ставит под сомнение научную правомерность такой постановки вопроса. По радио, телевидению, в печати зачастую можно услышать, увидеть, прочитать, что в таком-то федеральном округе родилось, умерло, совершено столько-то... даже погоду иногда стали прогнозировать по округам. Так, постепенно, люди забывают, что есть в России Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области. Зато они усвоили, что есть Центральный федеральный округ и его центр - г. Москва. Кстати, о Москве. На нее возложили еще одну функцию. Это тоже практическая проблема. Москва - столица, субъект Федерации, центр федерального округа. Все, что сейчас сказано, - не в осуждение и не в критику, а с целью обозначить проблему - правовую, функциональную и научную неувязку.

Предпринимается ряд практических шагов к укоренению в сознании людей фактора двух столиц. Тоже проблема, которую необходимо решать не только на политико-психологическом, но и на правовом уровне. Ведь Конституция Российской Федерации недвусмысленно решает этот вопрос: «Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом».^[20] Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» существует от 15 апреля 1993 г.^[21] Для статуса столицы характерно и то, что она является местом нахождения федеральных органов государственной власти, представительств субъектов РФ, дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. В связи с этим еще одна проблема - «переселение» каких-либо федеральных органов государственной власти в другой город. Эта проблема скорее практическая, нежели научная. Решить ее можно, либо внеся дополнение в часть 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации, соответственно этому изменив Федеральный закон о столице, либо вообще, не трогая Конституцию, усовершенствовать Федеральный закон о столице, ибо нынешняя запись в Конституции лаконична, она отсылает к Федеральному закону. Смотря, на что будет делаться упор - на размещение федеральных органов государственной власти либо на фактор двух столиц в Российской Федерации.

Существует проблема национальной политики (в области межнациональных отношений). Упразднив соответствующее министерство, руководство страны показало, что оно не намерено выделять этот блок в государственную проблему, требующую постоянного внимания на таком уровне, в такой плоскости. Может быть, это и было своевременно на момент принятия решения, но, учитывая, что общество привыкло к наличию органов, специально занимающихся этнополитикой, в целом межнациональными отношениями, к тому, что высшее руководство страны всегда высказывалось по этому вопросу (так или иначе), целесообразно было бы обозначить позицию по данному направлению политики. До сих пор из Посланий Президента В.В. Путина Федеральному Собранию трудно было выявить четкую позицию по «национальному вопросу».

Практической проблемой является и процесс «укрупнения» субъектов Федерации. Соответствующий Федеральный Конституционный закон имеется. Вопрос состоит в политической воле и правильном выборе, «кого с кем» объединить. С этой и других точек зрения назревает проблема парламентаризма в целом и формирования Совета Федерации в частности.