Файл: Пенсионная система Россйской Федерациии: современное состояние, правовые проблемы дальнейшего развития.pdf

Пенсионное законодательство является важнейшим и достаточно самостоятельным элементом законодательства о социальном обеспечении. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал специфику предмета его регулирования, особую общественную значимость, обусловленную значением пенсии для поддержания материальной обеспеченности и удовлетворения основных жизненных потребностей пенсионеров, длительным периодом формирования пенсионных прав и тем обстоятельством, что момент приобретения права на пенсию значительно удален от начала выполнения условий пенсионирования (начала трудовой или предпринимательской деятельности). Система пенсионного страхования призвана обеспечить гражданам достойные социально-экономические условия жизни после оставления работы и выхода на пенсию. Это предопределяет особые требования к качеству, стабильности и эффективности правового регулирования пенсионных отношений.

Конституция РФ не предусматривает конкретные условия и порядок предоставления пенсионного обеспечения, государственные пенсии устанавливаются законом. Конституционный Суд РФ при разрешении дел по вопросам права социального обеспечения обосновал конституционный характер пенсионных прав, указав, что конституционное право на социальное обеспечение включает и право на получение пенсии в определенных законом случаях и размерах^[23]. Федеральный законодатель вправе определять механизм реализации этого права с соблюдением Конституции РФ, в том числе гарантированного ею принципа равенства, который распространяется не только на непосредственно упомянутые в тексте Конституции РФ права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании закона^[24]. В частности, к компетенции законодателя относится установление видов пенсий, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан, установление правил исчисления их размеров^[25]; определение правовых оснований назначения пенсий, их размеров, порядка исчисления и выплаты, включая как общие условия назначения пенсий, так и особенности приобретения права на пенсию для некоторых категорий граждан;^[26] определение всех элементов права на пенсионное обеспечение^[27]. С другой стороны, законодатель обязан следовать конституционным принципам правового регулирования, принципам равенства, социального государства, чтобы обеспечить стабильность системы пенсионного обеспечения.

В числе первых решений, вынесенных Конституционным Судом РФ, было Постановление от 16 октября 1995 г. № 11-П^[28] по жалобе граждан о нарушении их конституционного права на пенсионное обеспечение ст. 124 Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР»,^[29] устанавливающей приостановление выплаты трудовых пенсий за время лишения пенсионера свободы по приговору суда. Суд признал оспариваемую норму неконституционной и обязал законодателя определить порядок выплаты в период нахождения пенсионера в местах лишения свободы по приговору суда назначенной трудовой пенсии. В настоящее время такой порядок установлен Уголовно-исполнительным кодексом РФ^[30].

Несколько позднее Конституционный Суд вынес Постановление от 15 июня 1998 г. № 18-П^[31], которым были признаны не соответствующими Конституции РФ нормы пенсионного законодательства, допускающие лишение части пенсионеров, выехавших на постоянное место жительства за границу, права на получение назначенных им трудовых пенсий. Указания Суда, содержащиеся в этом Постановлении, были отражены при установлении нового правового регулирования в ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы РФ»^[32].

Вопросам пенсионного обеспечения посвящено значительное количество решений Конституционного Суда РФ. Среди них, в частности, решения о досрочном пенсионном обеспечении граждан, осуществлявших педагогическую, медицинскую и творческую деятельность в учреждениях, не являющихся государственными и муниципальными; о возможности осуществления оценки приобретенных до 2002 г. пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии, по нормам действовавшего законодательства, и др. Большее внимание в исследовании будет уделено решениям, вынесенным в период с 2002 г., так как именно в этот период произошла пенсионная реформа, потребовавшая кардинального обновления законодательства о пенсионном обеспечении и затронувшая права и интересы не только пенсионеров, но и людей трудоспособного возраста.

Правовой базой преобразований послужило принятие пакета Федеральных законов: «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»^[33], «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»^[34] и «О трудовых пенсиях в РФ»^[35]. Позднее были приняты иные федеральные законы, направленные на реформирование пенсионной системы. По оценкам специалистов, становление новой пенсионной системы в России идет сложно и болезненно, улучшения пенсионного обеспечения большинства пенсионеров не произошло^[36]. В законодательстве выявляется немалое количество норм, нарушающих пенсионные прав граждан, и важнейшую роль в выявлении неконституционных норм, в развитии пенсионного законодательства в русле конституционности и соответствия международным правовым нормам играет Конституционный Суд РФ.

Пенсионная реформа основана на развитии пенсионного страхования. Если работодатель по каким-то причинам не заплатил за работника страховые взносы, то по закону есть основания не засчитывать период работы в страховой стаж, дающий право на пенсию. Подлежит уменьшению в таких случаях и размер пенсии, исчисляемый из суммы страховых взносов, учтенных на индивидуальном лицевом счете работника в ПФР. Эта проблема была поставлена перед Конституционным Судом РФ и в жалобах граждан, и в запросах судов. Постановлением от 10 июля 2007 г. № 9-П^[37] Суд признал оспариваемые нормы не соответствующими Конституции РФ. При этом Конституционный Суд исходил из того, что государство обязано гарантировать право застрахованных лиц на трудовую пенсию, а работники не имеют реальной возможности контролировать уплату работодателями страховых взносов, в связи с чем реализация пенсионных прав работников не может зависеть от факта реального перечисления работодателем в ПФР страховых взносов за них. Поэтому те периоды трудовой деятельности, за которые фактически не уплачены страховые взносы, должны включаться в страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию, а ее размер при этом не должен снижаться.

Федеральному законодателю было дано указание установить механизм реализации пенсионных прав таких категорий граждан и определить источник выплаты в той части страхового обеспечения, которая не покрывается страховыми взносами страхователя. Кроме того, в этом решении Конституционный Суд РФ указал, что до тех пор, пока необходимые изменения в пенсионное законодательство не будут внесены, право таких лиц на получение трудовой пенсии с учетом периодов трудовой деятельности, за которые работодатель не уплатил страховые взносы, должно обеспечиваться государством за счет средств федерального бюджета, т.е. установил временный правовой механизм реализации пенсионных прав граждан.

Аналогичная проблема возникла у граждан, работавших по трудовому договору на должностях гражданского персонала Вооруженных Сил РФ в войсковых частях, дислоцированных на территории иностранных государств. Работодателем для таких лиц является войсковая часть, расположенная за пределами РФ. В связи этим войсковая часть не была зарегистрирована в качестве страховщика в органах ПФР и не уплачивала страховые взносы на обязательное пенсионное страхование своих работников. Когда работники обратились за назначением пенсии, страховой стаж им был определен без учета периодов работы в данной войсковой части. Конституционный Суд разрешил эту проблему в Определении от 15 января 2009 г. № 188-О-П^[38], где указал, что все страхователи (работодатели) обязаны своевременно и в полном объеме уплачивать страховые взносы за своих работников, поэтому п. 2 ст. 10 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» не исключает возможность зачета в страховой стаж периодов работы граждан РФ, занятых по трудовому договору на должностях гражданского персонала Вооруженных Сил РФ в войсковых частях, дислоцированных на территории иностранных государств, независимо от того, уплачивались ли за них в эти периоды войсковыми частями страховые взносы в ПФР. Конституционный Суд вновь обратил внимание федерального законодателя на необходимость установить правовой механизм, гарантирующий реализацию пенсионных прав граждан, за которых работодатель не перечислял страховые взносы в ПФР.

Тем не менее, соответствующий правовой механизм до настоящего времени не установлен. Права граждан в указанных ситуациях до сих пор реализуются государством за счет компенсации «выпадающих» доходов ПФР средствами федерального бюджета. Таким образом, в течение продолжительного времени решения Конституционного Суда РФ в данной сфере применяются непосредственно^[39].

В процессе пенсионной реформы законодателю не всегда удавалось обеспечить преемственность нового правового регулирования прежнему пенсионному законодательству. Конституционный Суд принял ряд решений, направленных на сохранение ранее приобретенных прав граждан^[40] и способствовавших внесению изменений в законодательство в целях обеспечения реализации прав граждан на пенсионное обеспечение. Так, только после обращения граждан в Конституционный Суд были внесены изменения в постановление Правительства РФ от 18 июля 2002 г. № 537^[41], позволившие учитывать время работы в профессиях и должностях, предусмотренных Списками 1956 г., для назначения досрочной пенсии по старости. Конституционный Суд рассматривал и такие вопросы пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей, которые не связаны с пенсионной реформой, но являются не менее важными с точки зрения реализации конституционного права на пенсионное обеспечение. Так, в Постановлении от 2 июня 2011 г. № 11-П 155 Суд указал, что отсутствие регистрации по месту жительства или по месту пребывания в пределах территории РФ не должно служить основанием для ограничения права граждан на социальное, в том числе пенсионное, обеспечение, и обязал законодателя внести в Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1156 изменения, обусловленные признанием взаимосвязанных положений его ст. 56 не соответствующими Конституции РФ. Конституционный Суд установил, что до внесения в Закон необходимых изменений выплата назначенных в соответствии с ним пенсий лицам, проходившим военную службу и не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории РФ, должна осуществляться по месту их фактического проживания, которое устанавливается на основании их личного заявления, как это предусмотрено для получателей трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению. В части внесения изменений в пенсионное законодательство решение Суда было исполнено спустя два года^[42].

Таким образом, при наличии пробелов в праве Конституционный Суд РФ в целях обеспечения реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение при необходимости устанавливает временное правовое регулирование некоторых видов пенсионных правоотношений. При таком правовом регулировании решения Конституционного Суда РФ применяются наряду с законодательством, определяют порядок применения действующих нормативных правовых актов, обладают по отношению к ним большей юридической силой и обеспечивают конституционность применения законодательства о пенсионном обеспечении.

Некоторые решения Конституционного Суда РФ по пенсионным вопросам вызывают неоднозначную оценку^[43]. К ним относятся определения от 10 марта 2005 г. № 14-О^[44], от 4 апреля 2006 г. № 90-О^[45], от 21 декабря 2006 г. № 578-О 164 и № 602-О^[46], и др. Значительная часть спорных решений Конституционного Суда РФ касается конституционности положений законодательства, устанавливающих уровень пенсионного обеспечения граждан. Это определения от 20 ноября 1998 г. № 177-О^[47], от 17 октября 2001 г. № 196-О и № 197-О 168 , от 25 января 2007 г. № 21-О 169 , от 19 апреля 2007 г. № 242-О-О 170 и ряд других. Заявителями ставились вопросы о конституционности положений Закона РФ «О государственных пенсиях в РФ», Закона РФ «О повышении государственных пенсий в РФ», ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», ФЗ «О трудовых пенсиях» и иных нормативных правовых актов о пенсионном обеспечении, приводились аргументы о несоответствии оспариваемых норм Конституции РФ, международным нормам об уровне пенсионного обеспечения, однако Конституционный Суд выносил отказные определения, не рассматривая поставленные в обращениях вопросы о конституционности оспариваемых норм по существу. Неоднократно им высказывалась позиция о том, что Конституция, закрепляя право каждого на социальное обеспечение, решение вопросов, касающихся правовых оснований назначения пенсий, порядка их исчисления, правил индексации, установления видов пенсий и др., относит к компетенции законодателя^[48].

С одной стороны, эта позиция не лишена оснований: Конституционный Суд не должен ни подменять законодателя, ни связывать его обязательными установками, касающимися путей решения той или иной проблемы. Конституция РФ не предусматривает права гражданина на установление пенсии определенного размера. Проверка таких норм с точки зрения их соответствия Конституции РФ, как указывает Конституционный Суд РФ, фактически означала бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решения законодателя, что не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации. С другой стороны, конституционное право на получение социального обеспечения предполагает предоставление пенсионного обеспечения в размере, который должен отвечать требованиям международных актов и соответствовать конституционным принципам, иначе ставится под сомнение сама реализация этого права.