Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития ( Местное самоуправление: сущность и виды ).pdf

5. В организации местного самоуправления происходит сочетание форм непосредственной и представительной демократии^[5].

1.2. История развития местного самоуправления

Публичная власть в государственно-организованном обществе осуществляется, как правило, на двух уровнях: государственном и местном (локальном). В зависимости от формы административно-территориального устройства государственная власть может подразделяться на общефедеральный и региональный уровни (это справедливо и для автономных образований в унитарных государствах).

Выделение нескольких уровней реализации власти обусловлено тем, что перед ними ставятся различные задачи, представляющие их органы имеют различную компетенцию и предметы ведения. Так, на локальном уровне публичной власти решаются вопросы, имеющие локальное значение, например, осуществляются управление муниципальным имуществом, жилищно-коммунальное обслуживание и благоустройство, развитие культуры, муниципальный контроль. Особенностью местного уровня публичной власти является то, что он наиболее близок проживающему на соответствующей территории населению и в силу решаемых вопросов наиболее часто контактирует с гражданами. Если решение общегосударственных вопросов всеми гражданами страны довольно затруднительно, то вопросы местного, локального значения вполне могут решаться населением совместно или инициативными группами граждан. Таким образом, местный уровень публичной власти в части форм осуществления народовластия является по своей природе более демократичным, чем региональный и федеральный.

Для обозначения локального уровня публичной власти в юриспруденции используется понятие «местное самоуправление», под которым понимается осуществление народом своей власти в форме самостоятельного решения непосредственно или через специально созданные органы вопросов местного значения (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее – Закон № 131-ФЗ).

Уже в легальном определении данного понятия можно выделить две составляющих местного самоуправления – местное самоуправление населения муниципалитета и местное самоуправление муниципальных чиновников. В зависимости от того, какой из элементов преобладает, местное самоуправление может быть, как демократичным, так и встраиваться во властную вертикаль, приобретая тем самым функции местного управления, а не самоуправления. История местного самоуправления в России. Термин «местное самоуправление» появился относительно недавно в рамках либерального подхода к праву, однако он может быть с рядом оговорок применен для обозначения существовавших в разное время форм участия граждан в решении вопросов местного значения. Если посмотреть на местное самоуправление в России с исторической точки зрения, то можно выделить несколько этапов его развития, которые характеризуются в том числе и взаимодействием с более высоким уровнем публичной власти^[6].

1. Общинное самоуправление. До XVI века осуществление власти на местах не было предметом правового регулирования и регламентировалось в основном правовыми обычаями и традициями. Несмотря на то, что данный период довольно продолжителен и неоднороден, местное самоуправление на данном этапе имело явно демократический характер. Компактность общин и присущий им коллективизм позволяли населению самостоятельно решать местные вопросы – землепользования, охоты, а в некоторых случаях, как, например, в Новгороде и Пскове, даже избирать князя. Характерная для данного этапа форма местного самоуправления – вече, или собрание членов общины (горожан), на котором принимались значимые решения локального характера.

2. Губное и земское самоуправление. Несмотря на тенденции усиления власти монарха и централизации, в период XVII–XVIII веков сохраняются существовавшие формы решения местных вопросов населением самостоятельно. Формируются и новые формы муниципального управления – губная и земская. На данном этапе от местного самоуправления обособляется система местного управления, которая была представлена лицами, назначавшимися царем (императором), – воеводами, дьяками, подьячими. Важной вехой стало создание Петром I губерний, однако попытка «насадить» западные порядки (ввести магистраты и бурмистерские палаты) успеха не имела. При Екатерине II элемент государственного управления на локальном уровне был значительно усилен, определены формы, в которых осуществлялось управление в городах, – Общая дума, Шестигласная дума, собрание Общества градского (Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи 1785 года). Данные формы самоуправления, однако, подходили только для крупных губернских городов.

3. Местное самоуправление пореформенного периода. Важной вехой развития Российского государства стала отмена крепостного права императором Александром II. Освобожденные от крепостной зависимости, крестьяне должны были самостоятельно решать множество местных вопросов, в связи с чем были проведены земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы. Их основная цель заключалась в децентрализации управления, установлении демократического способа формирования органов власти на локальном уровне и обеспечении финансовой независимости местной власти. В городах самоуправление осуществлялось земствами, а в сельских поселениях – сходами, которые были традиционным средством решения населением вопросов местного значения. Однако с приходом к власти Александра III многие из проводившихся реформ были свёрнуты, а деятельность земских учреждений была поставлена под контроль центральной власти.

4. Местное управление в советский период. Земская система как «буржуазный пережиток» была ликвидирована после прихода к власти большевиков. Несмотря на то, что на местном уровне декларировалась власть Советов, их полномочия со временем только сокращались, а реальная власть переходила к партийным органам и исполкомам. Конституцией СССР 1977 года закреплялось, что «органами государственной власти в краях, областях, … районах, городах, районах в городах, посёлках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов» (ст. 145). Характерной чертой системы управления в СССР было ее иерархическое построение: районные советы и их исполкомы подчинялись городским, городские в свою очередь – областным и т. д^[7].

Однако в эпоху перестройки были приняты такие значимые для слома системы местного управления акты, как Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». 5. Местное самоуправление в Российской Федерации. Конституция РФ, принятая в 1993 году, в качестве одной из основ конституционного строя закрепила местное самоуправление, которое наряду с государственной властью является формой народовластия (ст. 12). Вместе с тем местное самоуправление обособлено в системе управления обществом и государством, оно не тождественно государственному управлению. За несколько месяцев до принятия Конституции РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления» была фактически прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов. Изменение концепции осуществления публичной власти на местном уровне требовало принятия нового законодательства и подзаконных актов. Первый российский закон о местном самоуправлении был принят спустя почти 2 года после Конституции РФ и вступил в силу в сентябре 1995 года.

Практика реализации данного акта выявила множество проблем местного уровня власти (например, территориальной организации), в связи с чем Указом Президента РФ от 11.06.1997 № 568 основным направлением государственной политики в сфере местного самоуправления было названо завершение формирования нормативно-правовой базы данного института. В целях реализации президентской инициативы были приняты, например, федеральные законы от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В дальнейшем, с принятием в 2003 году Закона № 131-ФЗ, нормативная база местного самоуправления была существенно обновлена. Процесс реформирования местного самоуправления и законодательства, его регулирующего, продолжается до сих пор. Местное самоуправление на современном этапе. В настоящее время пристальное внимание уделяется такому признаку местного самоуправления, как его самостоятельность. В термине «самоуправление», как и в схожем термине «саморегулирование», упор сделан на самостоятельное, непосредственное решение гражданами на местах вопросов, значимых только для данного муниципального образования, с учетом исторических и культурных традиций^[8].

Таким образом, если в государственном управлении подвластные лица рассматриваются как объект управления, то в местном самоуправлении население скорее субъект, чем объект. Однако некоторые авторы подчеркивают пассивность и инертность жителей муниципалитетов, их слабую мотивацию к самоорганизации, привычку к патернализму и покровительству государства, а также незаинтересованность местных властей в привлечении граждан к решению местных вопросов. Это дает основания говорить о том, что население дистанцируется от осуществления муниципальной власти. Построение гражданского общества как одна из целей государственного управления подразумевает в том числе вовлечение граждан в решение локальных вопросов, наиболее близких и значимых для них. Поэтому для развития местного самоуправления реализуются многочисленные инициативы, в том числе на общефедеральном уровне. К примеру, при Президенте РФ уже 10 лет функционирует Совет по развитию местного самоуправления, в состав которого входят не только представители муниципальных образований, но и федеральные министры.

На уровне субъектов Российской Федерации утверждаются государственные программы по развитию местного самоуправления. Тем не менее возникает закономерный вопрос о том, не умаляют ли сути местного самоуправления эти инициативы органов государственной власти, которые посредством управленческого воздействия стремятся привлечь местное население к решению вопросов местного значения. Система местного самоуправления характеризуется не только пассивностью местного населения и несколько завышенными ожиданиями, но также и ограниченностью муниципальной автономии (в том числе экономической и финансовой свободы); нечетким разграничением предметов ведения и полномочий между муниципалитетами и регионами; встраиванием местного уровня власти во властную вертикаль и высоким уровнем государственного (федерального и регионального) контроля над деятельностью муниципалитетов. К примеру, вполне обыденное явление представляет собой передача властных полномочий от органов государственной власти (в первую очередь региональных) органам местного самоуправления. При этом, как справедливо подчеркивает С.А. Авакьян, местные власти обеспокоены финансовым и материально-техническим обеспечением исполнения передаваемых на местный уровень вопросов, так как в силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ они могут наделяться отдельными государственными полномочиями «с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».

Краткий обзор основных этапов развития местного самоуправления в России позволяет сделать вывод, что данная форма решения вопросов местного значения тесно связана с такими понятиями, как гражданское общество и демократия. Подлинное самоуправление возможно только тогда, когда оно независимо от государства, которое в лице своих органов и должностных лиц воздерживается от вмешательства в решение вопросов локального характера. Существовавшее в советский период отечественной истории местное управление по своей сути являлось продолжением государственного управления и было нацелено в большей степени на эффективное проведение государственной политики на местах, а не на жизнеобеспечение местных общин^[9].

Глава 2. Особенности организации местного самоуправления

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы и ратифицированная Российской Федерацией, определяет местное самоуправление как способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.

Местное самоуправление действует самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления ресурсов, но не входят в систему государственной власти. Местное самоуправление согласно федеральному законодательству осуществляется в муниципальных образованиях силами органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования и несут ответственность перед населением за результаты своей деятельности. Основные элементы структуры органов местного самоуправления: представительный орган, исполнительный орган и высшее должностное лицо местного самоуправления. Представительный орган является выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения. Различные варианты структуры органов местного самоуправления основываются на распределении местным сообществом полномочий между основными элементами органов местного самоуправления. Применение того или иного варианта делегирования полномочий должно зависеть от численности населения, размера территории, социально-экономических условий, политической ситуации, национальных традиций и ряда других факторов. Одной из организационных схем муниципального управления является модель, при которой представительный орган местного самоуправления и высшее должностное лицо местного самоуправления избираются населением. Полномочия высшего должностного лица: самостоятельно формирует исполнительно-распорядительный орган, руководит деятельностью исполнительно-распорядительного органа, возглавляет и организует работу представительного органа местного самоуправления, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления. Исходя из полномочий высшего должностного лица, оно несет ответственность за деятельность органов местного самоуправления. Такая структура органов местного самоуправления утвердилась в России в 90-е годы главным образом в городах. Другой организационной схемой муниципального управления является модель, при которой высшее должностное лицо избирается депутатами из числа депутатов представительного органа местного самоуправления. Высшее должностное лицо возглавляет представительный орган местного самоуправления^[10].