Файл: Органы местного самоуправления (Влияние различных теорий местного самоуправления на процесс становления местного самоуправления в России).pdf

Как и любой процесс, управление можно продемонстрировать в форме набора повторяющихся в установленной последовательности функций, которые образуют управленческий цикл. К ним можно отнести сбор и анализ информации, выработку и принятие управленческого решения, регулирование и координацию, организацию, контроль и учет. Под данным процессом нужно подразумевать общую функцию. Такой набор однообразен и свойствен любой управленческой деятельности. Но содержание всякой функции с учетом характера определенной деятельности может иметь некоторые особенности. В полном объеме это можно отнести к муниципальной деятельности^[17].

Таким образом, функция сбора и анализа информации является основой каждого управленческого процесса государственных и муниципальных органов. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, ведь, решая вопросы местного значения, исполняя некоторые государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят из интересов населения. Необходимость непрерывного изучения мнения населения по различным вопросам местного значения предоставляет широкие возможности применения социологических методов сбора и анализа информации, предполагает организацию муниципальной информационной службы.

Также существуют передаваемые функции, направленные на реализацию отдельных государственных полномочий, исключенных из его компетенции и переданных органам местного самоуправления. К таким функциям следует причислить регистрацию актов гражданского состояния, принятие участия в защите прав потребителей, в лицензировании некоторых видов деятельности на территории муниципального образования, в природопользовании и охране окружающей среды, а также обеспечение экологической безопасности, в осуществлении государственных программ развития муниципальных образований, и др^[18].

Достичь успеха в управлении можно только тогда, когда каждое звено управленческой системы будет выполнять только свои функции и осуществлять только собственные полномочия в рамках своей компетентности, а высшие инстанции займутся крупными и проблемными делами, минуя незначительные вопросы, вызывающие трудности.

В завершении, проанализируем законодательство и его изменения относительно местного самоуправления. Политическая и правовая реформы РФ привели к изменению правового механизма регулирования организации и осуществления местного самоуправления в стране. При этом, несовершенство законодательства очевидно. С 2003 года в основный закон, регулирующий деятельность муниципальной власти - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ - было внесено столько дополнений и изменений, что муниципалитеты не всегда успевали перестроить работу с учетом новых реалий. Так, по подсчетам аналитиков, к январю 2012 года было принято 68 законов, в соответствии с которыми было изменено более половины его статей (56 из 97), а также введено 12 новых^[19]. Многие статьи были поправлены многократно: статьи 14 и 15 22 раза, ст. 16 25 раз, статьи 17 и 37 10 раз, ст. 50 13 раз, ст. 40 11 раз. Общее число изменений превысило две сотни.

---

Очередная попытка реформирования местного самоуправления была предпринята 27 мая 2014 г. с принятием Федерального закона № 136-ФЗ, внесшего изменения в статусный нормативный акт о местной власти Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С 2014 года по настоящее время юристы называют «контрреформированием контрреформ местного самоуправления»^[20].

Особого внимания заслуживают изменения, касающиеся, порядка определения структуры органов местного самоуправления и в этой связи представляется возможным проследить эволюцию подхода законодателя к данному вопросу.

Действующая редакция ФЗ № 131 в пункте 3 статьи 34, сохранив в целом перечень органов местного самоуправления, тем не менее, императивно указывает на то, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования, однако теперь, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти все больше приобретает относительный характер. Декларируемая цель таких изменений приближение власти к населению, на самом деле привели к ситуации, при которой органы местного самоуправления всё больше «встраиваются» в систему органов государственной власти. Такой подход вызывает определенную озабоченность, возникает риск постепенной замены местного самоуправления местным государственным управлением. Местное самоуправление ­ это одна из основ конституционного строя РФ, право на осуществление местного самоуправления является конституционным правом граждан. Хотелось бы, чтобы содержание этих терминов одинаково понималось, и было гарантировано на всей территории РФ, чтобы суть местного самоуправления не выхолащивалась и не подменялась другими, даже очень похожими, явлениями^[21].

Важная составляющая местного самоуправления ­ соблюдение принципа демократизации – власти народа^[22]. Муниципальная власть по своей природе наиболее приближена к населению и непосредственно с ним связана, в силу чего ее осуществление без учета интересов населения искажает сущность местного самоуправления. Непосредственная демократия характеризуется многообразием основных институтов, ее составляющих. К числу институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе развития общества можно отнести: местный референдум; муниципальные выборы; опросы населения; собрания и сходы граждан и др.

---

Следовательно, в данной главе рассмотрены теоретические основы органов местного самоуправления. Важная составляющая местного самоуправления ­ соблюдение принципа демократизации – власти народа. Муниципальная власть по своей природе наиболее приближена к населению и непосредственно с ним связана, в силу чего ее осуществление без учета интересов населения искажает сущность местного самоуправления.

Для усовершенствования системы местного самоуправления в законодательстве должны быть отчетливо установлены его функции, а также с целью его оптимальной работоспособности и облегченной регламентации. Функции органов местного самоуправления являются главными направлениями воздействия на общественные отношения в пределах территории муниципального образования, определенные социальным назначением управления в решении вопросов местного значения.

При анализе данных функций необходимо помнить, что их разбор в качестве функций, т. е. существенных направлений муниципальной деятельности, указывает только на основные стороны функционального содержания данного понятия. Таким образом, взяв во внимание роль местного самоуправления в организации и реализации народовластия, задач, поставленных во время муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления, можно подчеркнуть следующие основные функции местного самоуправления: общие, специальные, передаваемые и обеспечивающие.

Глава 2. Взаимодействие государственной власти и органов местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления и пути их решения

2.1 Взаимодействие государственной власти и органов местного самоуправления

Взаимодействие органов государственной власти с местным самоуправлением носит взаимный характер. Эти отношения варьируются на принципах законности, уважения, взаимной ответственности и согласования интересов. Государственное и муниципальное управления различаются тем, что осуществляется на разных уровнях организации власти, отличается поставленными перед собой целями, задачами, реализуемыми функциями, технологиями управления и объектами и субъектами управления. Государственное управление характеризует всю деятельность государства, то есть деятельность органов государственной власти в масштабах общества в целом. Муниципальное же управление имеет более узкую сферу полномочий, которая опирается на права и ответственность местного самоуправления. Хотя в принятых на данный момент нормативно-правовых актах отсутствует четкое понятие, что входит в государственные полномочия, а что в местные.

---

Конституция Российской Федерации закрепила в себе организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике проявляется невозможность управления во всех сферах жизни общества без тесного взаимодействия обоих уровней власти^[23].

Одной из основных сфер взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории соответствующего субъекта, является законодательный процесс.

К сфере взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на их территории, относится и контроль деятельности и ответственности органов местного самоуправления. Обозначенное направление характеризуется незавершенностью правового закрепления и, как следствие, проблемностью правоприменительной практики. В.Г. Игнатов, исследуя государственный контроль муниципальной власти, отмечает случаи, когда "органы государственной власти при реализации контрольно-надзорных полномочий действуют вроде бы правильно, но приносят огромный вред муниципальному образованию, населению, содействуют появлению неэффективных и нецелесообразных решений"^[24]. Автор указывает на расхождение требований контрольно-надзорных органов с ранее вынесенными по соответствующим предметам решениями (позициями) судов, обозначает другие проблемы в обозначенной сфере.

Более того, такая взаимосвязь обеспечивает продуктивность муниципальной политики, способствуя решению государственных задач посредством решения вопросов местного значения. К задачам относятся^[25]:

• укрепление политической системы;
• формирование условий, обеспечивающих реализацию и защиту интересов общества;
• укрепление основ народовластия;
• подготовка кадров для муниципальных органов.

В федеративных государствах «возможна передача полномочий от федерации ее субъектам и наоборот», когда, к примеру, «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации по соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам»^[26].

На текущий момент в законодательстве имеются достаточно крупные пробелы в определении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за состояние дел в муниципальном образовании^[27].

---

В юридической науке наряду с традиционными видами юридической ответственности выделяются и рассматриваются качественно новые виды юридической ответственности. Среди них – конституционная (или государственно-правовая) ответственность. Свое относительное доктринальное признание данная разновидность юридической ответственности получила гораздо позже (конец 90-х гг. XX в. – 2000-е  гг.) ^[28].

В целом, конституционная (государственно-правовая) ответственность рассматривается как обусловленная конституционно-правовыми нормами и реализуемая в рамках конституционно-правовых отношений обязанность субъекта отвечать за свое юридически значимое поведение^[29]. Данное определение понятия конституционной (государственно-правовой) ответственности охватывает позитивный (положительный) и негативный (ретроспективный) аспекты конституционной ответственности. При этом следует заметить, что позитивные начала различных видов юридической ответственности обычно реализуются на уровне правосознания субъектов. В то же время позитивная конституционная ответственность есть реальность, юридическое бытие, выражающееся в добросовестном осуществлении субъектом возложенных на него конституционно-правовыми нормами прав и обязанностей^[30].

В современном конституционном законодательстве Российской Федерации имеются внятные нормативные основания, позволяющие утверждать о наличии конституционной (или государственно-правовой) ответственности. Часть из них формализована в гл. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[31], предусматривающей ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Несмотря на комплексную природу муниципального права и его традиционную оценку в качестве самостоятельной отрасли российского права, считаем невозможным придание автономного статуса ранее обозначенной ответственности и выделение в данном случае некой муниципально-правовой ответственности. Ее реализация происходит в рамках правоотношений, возникающих на основе конституционно-правовых норм (т.е. в рамках конституционных правоотношений), образующих значительный объем содержания муниципального права.

Такой подход соответствует и доктринальной квалификации конституционной ответственности как ответственности прежде всего власти и ее должностных лиц за совершенные правонарушения в конституционно-правовой сфере. В целом, судебная практика по спорным вопросам реализации мер ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выступает важным ориентиром в выстраивании дальнейшего соответствующего правоприменения, фактически восполняя пробелы и (или) конкретизируя отдельные нормы Федерального закона^[32].

---