Файл: Органы местного самоуправления (Административно-правовая ответственность органов местного самоуправления).pdf

Введение

Наиболее последовательной и развитой формой территориальной децентрализации, а также важной составляющей успешного развития демократического государства является эффективно действующая система местного самоуправления. Именно эта форма децентрализации закреплена Конституцией Российской Федерации как антипод централизму советского государства.

В нашей стране до сих пор не сложилось однозначное и комплексное понимание конституционно-правовой сущности и роли местного самоуправления в системе государственно-общественных отношений. В науке продолжаются споры относительно форм и методов организации местного самоуправления, по созданию адекватной управленческой системы, которая была бы способна эффективно решать насущные проблемы населения на местах.

Организационно-правовые особенности местного самоуправления состоят в законодательном закреплении за органами местного самоуправления (органы МСУ), действующими в границах территориальных единиц, круга вопросов, имеющих прямое отношение к обеспечению локальных интересов населения; в решении этих вопросов прежде всего избранными на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования органами и непосредственно населением; в самостоятельности решения органами местного самоуправления вопросов компетенции; в обеспечении полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами; в наделении муниципалитетов объектами собственности; в выведении органов местного самоуправления из подчиненности государственным органам при оставлении за последними функции контроля за законностью действий муниципалитетов; в предоставлении органам местного самоуправления права на судебную защиту своих полномочий и принципов местного самоуправления.

Именно эти характерные черты местного самоуправления нашли отражение в Конституции РФ 1993 г. Местное самоуправление стало одной из основ конституционного строя Российской Федерации, что объективно обусловлено кардинальными изменениями в общественном устройстве страны, переходом ее на новые рельсы политического и социально-экономического развития.

Конституция РФ закрепила организационное разделение между органами государственной власти и местным самоуправлением, но на практике, эффективное управление невозможно без хорошо налаженного механизма их взаимодействия. Российское государство занимается активным поиском оптимальных форм организации и совершенствования местного самоуправления, поиском оптимального соотношения интересов государства и местного устройства, что также подтверждает актуальность рассматриваемой темы.

Цель работы заключается в анализе конституционно-правовых основ местного самоуправления в России.

Цель работы предопределяет следующие задачи, решение которых позволило раскрыть тему:

• сформулировать теоретические аспекты органов местного самоуправления в Российской Федерации;
• провести анализ органов местного самоуправления в России;
• обозначить направления и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России.

Объектом исследования выступают правоотношения, которые возникают в контексте функционирования органов местного самоуправления.

Предметом работы является комплекс правовых норм, которые регулируют конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическую основу проведённого исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, а также общие и частные методы научного исследования.

Основу данной работы составляют научные положения, которые нашли своё отражение в работах таких авторов как: Баглай М.В., Васильев В.И., Гончаров В.В., Дитятковский М.Ю., Мильшин Ю.Н., Овчинников И.И., Пешин Н.Л., Сергеев А.А., Чаннов С.Е., Шугрина Е.С. и других авторов.

Нормативную основу проведённого исследования составляет ряд положений международных правовых документов, положения Конституции РФ, законодательных и подзаконных актов, а также материалы судебной практики, в том числе, в форме Постановлений Конституционного Суда РФ по анализируемому кругу вопросов.

Структурно работа состоит из введения, 3 параграфов, заключения и списка используемых источников.

Глава 1. Теоретические аспекты органов местного самоуправления

1.1. Понятие органов местного самоуправления

Обзор процесса становления и развития МСУ предопределил разделение взглядов ученых на природу института МСУ. Сложившиеся подходы исследователей предполагается классифицировать по двум основным направлениям^[1]:

1) изучение формирования и определения МСУ с позиции общинного института;

2) государственного института.

В основе теории свободной общины, признавался естественный характер происхождения местной общины, которая самостоятельно может управлять своими делами. Представители этой теории делали особой акцент на природу негосударственного характера местного самоуправления. В связи, с чем эта точка зрения подвергалась жесткой критике со стороны чиновников и властвующих структур^[2].

Зарубежными сторонниками, отстаивающими первичность роли общинных институтов, явились: Д., Локк, Ж. - Ж., Руссо, Т., Джефферсон, А., Токвиль. Они в своих учениях пытались доказать, что изначальный источник власти – это свободно объединяющиеся лица, которые самостоятельно управляют собственными делами. Позиции второго и третьего представителя этого списка, строились на отделении общины от государства и возможность ее действия независимо и самостоятельно по внутренним законам^[3].

Рыночные модификации, сложившиеся в истории страны, преобразовывали взгляды ученых к теории свободной общины и содействовали формированию новой концепции - хозяйственной, имеющей более обширное распространение, по сравнению с предшествующей теорией. Она была признана как самостоятельный субъект права, в которой приоритетным принципом теории свободной общины выступала хозяйственная деятельность общин. Выделилась особая сфера деятельности: управление хозяйственными делами^[4].

Одним из известных представителей, отстаивающих данную позицию, был А.И. Васильчиков. Он рассматривал процесс самоуправления с позиции «участия народа в местном управлении своего отечества». Под самоуправлением подразумевался «порядок внутреннего управления, где местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями»^[5].

Наряду с Васильчиковым А.И., хозяйственную концепцию отстаивали Велихов Л.И., Пешков В.Н., Кропоткин П.А. и другие. Пешков В.Н. придерживался того мнения, что «земские учреждения – это суть учреждений народа, а не государства, и отвечают они перед одним народом, где земства имеют отличную от государственной системы, самостоятельную систему прав – общественную».

В разрез с общественной теорией существовала государственная теория самоуправления. Согласно которой, МСУ являлось органом государственной власти, осуществляющим задачи государства. Государственная теория подразумевала МСУ – как форму государственной деятельности, на которую возложены государственные задачи и в том числе, задачи по решению местных вопросов^[6].

Единомышленники, выдвигающие государственную теорию, разделились по двум направлениям: юридическое и политическое направления. Ярким представителем первого направления можно назвать Л. Штейна и его приемников. Он видел в МСУ территориальные объединения, находящиеся на особом правовом положении, и вступающие в юридические отношения с государством. Кроме этого, он рассматривал орган местной власти, как институт, осуществляющий некоторые функции государственного управления, при этом представляющего интересы местного населения^[7].

Второе направление представлено разработками Рудольфа Гнейста, считавшим, что основным требованием для деятельности МСУ является назначение на должности по местному управлению почетных людей из местного сообщества, причем на безвозмездной основе. В более поздние периоды данную теорию продолжили А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Б. Веселовский и другие. Сторонники этой теории характеризуют МСУ как уровень публичной власти, приоритет которой смещен в сторону ОМС, при этом, наблюдается относительная независимость от системы государственной власти^[8].

Ученый, Градовский А.Д., первым предпринял попытку систематизировать местные и центральные учреждения, начиная с момента зарождения самоуправления. Самоуправление, по его словам, это не просто движение власти из центра в периферию, это новая организация властных структур, создание новых элементов.

Модернизация государственной теории обозначила создание различных теоретических направлений. Достаточно популярной среди исследователей явилась теория муниципального дуализма, призванная выступать в качестве компромисса, между общественной и государственной теориями. Развитию этой теории послужило, прежде всего, признание ученых и государственных деятелей двойственности природы института МСУ. Ни одна из выше рассматриваемых теорий, не смогла в себе сочетать все многообразие видов и признаков МСУ. Представители теории муниципального дуализма предлагают их сочетание, которое способно обеспечить эффективность и плодотворность связи между государством и обществом^[9].

На сегодняшний день не сложилось единого мнения, определяющего сущность МСУ. Исследователями разных направлений (экономистами, юристами, политологами, социологами) продолжается поиск компромиссных решений раскрывающих понятие «местное самоуправление», что указывает на сложность объяснения рассматриваемого объекта и актуальность данного вопроса.

1.2.Административно-правовая ответственность органов местного самоуправления

Местное самоуправление предполагает ответственность своих органов и должностных лиц за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий. Ответственность в муниципальном праве – это наступление неблагоприятных правовых последствий для субъектов муниципальных правоотношений в результате принятия ими противоправных решений или ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы такой ответственности.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность: перед населением муниципального образования; перед государством; перед физическими и юридическими лицами. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельная и под свою ответственность» деятельность по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно, прежде всего, обеспечить зависимость последних от основного субъекта прав местного самоуправления – населения^[10].

Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Законом об общих принципах местного самоуправления.

Основанием для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является утрата доверия населения. Об утрате доверия населения, применительно к выборным органам местного самоуправления, и должностным лицам местного самоуправления можно говорить, поскольку они получают в результате выборов своеобразный «мандат доверия» от населения на решение вопросов местного значения^[11].