Файл: Органы местного самоуправления (Административно-правовая ответственность органов местного самоуправления).pdf

Следует отметить, что в Постановлении Правительства № 1317 существует ряд положений, регламентирующих порядок оценки удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления.

Так, в частности, в постановлении правительства имеется два специальных раздела, касающихся рассматриваемого вопроса: «Правила оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки» (утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317)^[31] и «Критерии оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований» (утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317).

Однако, не смотря на звучность названий последних двух документов, их содержательное наполнение является явно недостаточным. Так в качестве критериев оценки со стороны населения, эффективности работы непосредственных руководителей органов местного самоуправления, выделены только три критерия:

− транспортное обслуживание, а именно удовлетворенность от его работы со стороны населения;

− качество автомобильных дорог, удовлетворенность данным качеством населения;

− удовлетворенность качеством оказываемых населению жилищно-коммунальных услуг^[32].

Анализ «Правил оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления…», выполненный автором, также выявил ряд существенных проблемных зон документа. Так в указанных «Правилах» при оценке населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления ставка делается на опросы, которые следует проводить на официальном сайте субъекта Российской Федерации и официальных сайтах муниципальных образований. Документом также допускается проведение социологических опросов (при этом последняя мера носит не обязательный, а рекомендательный характер).

Полагаем, что такой подход никак не может способствовать получению репрезентативной выборки в опросе, что резко снижает достоверность его результатов. В «Правилах» также указывается, что опрос должен проводиться в течение всего календарного года, следующего за отчетным. Это значит, что ряд отзывов будет получен спустя полгода, а то и год, что неминуемо приводит к снижению оперативности, а, значит, и актуальности полученных данных.

Обращает на себя внимание и тот факт, что в документе не предусмотрены механизмы информирования населения о возможности и необходимости участия в опросах, что может приводить к недостаточному количеству отзывов для получения качественной и достоверной обратной связи.

В целом, результатом анализа системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является вывод о том, что, не смотря на достаточно серьезную проработку со стороны правительства, указанная система имеет значительный потенциал для своей оптимизации в направлении построения комплексного механизма получения качественной обратной связи со стороны населения муниципальных образований. Именно в рамках такого вектора должна вестись дальнейшая исследовательская и законотворческая работа по развитию системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Глава 3. Направления и перспективы дальнейшего развития и

совершенствования местного самоуправления в России

Воплощение в жизнь организационно-правовой модели местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ, не одномоментный акт, а достаточно длительный и, как показывает практика, не линейный процесс. Он сопровождается отклонениями, которые связаны с разного рода непоследовательностью государственных решений в экономической, политической, социально-культурной жизни общества, недостатком политической воли в достижении намеченных целей.

Потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно. Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать рычагом в модернизации государства. Обновление законодательства о местном самоуправлении на базе Конституции РФ началось сразу же после ее принятия.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого акта начался процесс системного правового регулирования муниципальной власти на основе Конституции РФ.

Через несколько лет практика применения данного документа показала необходимость его обновления, и 6 октября 2003 г. появился Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - с таким же названием, но сравнительно более богатым и насыщенным содержанием. Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял субъектам Федерации широкие полномочия в регулировании вопросов осуществления муниципальной власти, которыми они не смогли оптимально воспользоваться. Таким образом, в организации местного самоуправления возник дисбаланс, что привело к нарушениям Конституции РФ и федерального законодательства.

Исправляя это положение, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перенес решение ряда вопросов с регионального на федеральный уровень. При этом нельзя утверждать, что была найдена наилучшая для данных условий степень децентрализации правового регулирования.

Ее поиски, разумеется, с учетом уже изменившихся исторических обстоятельств, продолжаются. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил параметры углубленной реформы местного самоуправления, постепенно решая и давние, копившиеся десятилетиями, и новые проблемы, возникающие на пути приближения местного самоуправления к его конституционной модели. Это дало толчок к развитию как федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества. Опыт применения обозначенного Федерального закона потребовал внесения в него поправок, но и они не смогли разрешить весь комплекс проблем, связанных с реформированием.

Для ее дальнейшего продвижения нужны дополнительные организационно-правовые меры, в частности касающиеся территориального устройства местного самоуправления. В ходе муниципальной реформы выяснилось, что самым больным звеном системы местного самоуправления оказались сельские поселения. Они стали заложниками муниципальных районных властей, которым передали многие свои полномочия.^[33]

Одна из главных причин этого — недостаточно обоснованный подход в решении вопросов организации сельских поселенческих муниципальных образований. Анализируемый нами Федеральный закон требует при создании сельских поселений учитывает количество жителей, объединяемых муниципалитетом, плотность населения, пешеходную доступность центра поселения. Однако важно принимать во внимание также финансово-экономическую состоятельность (хотя бы относительную) муниципального образования, наличие на его территории налогооблагаемой базы.

Конечно, конституционный смысл создания местного самоуправления состоит в том, чтобы приблизить власть к населению. Но ведь следует учитывать содержательную сторону этого демократического института, его функциональную составляющую, направленную на решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения людей. Если местное самоуправление организовано так, что оно не способно решать эти вопросы, «приближенность к населению» теряет смысл. Проблему можно решить путем установления более гибких параметров формирования сельских поселений, в частности необходимо исключить из числа обязательных условий создания сельских поселений «пешеходную доступность до центра поселения и обратно в течение рабочего дня».

На практике это требование приводит к созданию маленьких и нежизнеспособных сельских муниципальных образований. В 2004 г. в Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была внесена поправка, смягчающая обязательность соблюдения условий формирования сельских поселений. Если раньше в состав территории сельского поселения должны были входить один или несколько населенных пунктов с установленной численностью населения, то теперь это требование должно выполняться как правило. Однако поправка внесена уже после того, как сеть сельских поселений была в основном сформирована. Не случайно в последние годы наметилась тенденция к укрупнению сельских поселений. Как это часто бывает, не обошлось без перегибов. Поэтому не стоит это стремление поддерживать безоговорочно. Нельзя оставлять жителей сел и деревень без гарантированной связи с администрацией укрупненного поселения.

Предусмотрительно поступают в тех бывших малых поселениях, где назначают представителей объединенных муниципальных образований или наделяют некоторыми муниципальными полномочиями сельских старост — общественников, избираемых на сходах. Сами жители сел и деревень должны решать, надо ли укрупнять сельские поселения или нет, поскольку затрагиваются именно их интересы. Разумеется, в том случае, когда один из субъектов объединения является крайне малолюдным или вообще безлюдным (а таких в России становится все больше), если ранее оно в законном порядке не было упразднено, следует опираться на мнение жителей других объединяющихся сельских поселений.

Руководители некоторых регионов, признавая важность учета мнения граждан, соблюдения их прав на осуществление местного самоуправления, в то же время утверждают, что укрупнение сельских поселений является «следствием объективных экономических и демографических тенденций». Вместе с тем главный смысл укрупнения многие видят в сокращении затрат на содержание администрации и глав сельских поселений^[34]. На это можно ответить: демократия, демократические установления и процедуры не бесплатное удовольствие. Их осуществление требует немалых затрат. Но политический, воспитательный, морально-этический и в конечном счете экономический результат стоят гораздо дороже. И если страна действительно вступила на стезю демократического развития, надо быть готовыми к расходам. Представляется, что сельское самоуправление может существовать и эффективно функционировать на всей территории РФ.

Вряд ли можно признать правоту специалистов, которые предлагают упразднить двухуровневую систему местного самоуправления, учредить районный уровень публичной власти как власти государственной, перейти к самоуправлению только на поселенческом уровне.^[35]

Трудно говорить о том, как будет складываться ситуация в будущем, однако в настоящий момент вся социальная инфраструктура села основана на базе районных центров. До тех пор, пока не появится новая поселенческая инфраструктура, разрушать районный уровень самоуправления — означает разрушать сложившуюся систему оказания публичных услуг населению. Если на уровне районов перестать решать проблемы инфраструктуры (ЖКХ, здравоохранение, образование, соцзащита и т.д.) и передать разрешение данных вопросов государству, институт местного самоуправления в сельской местности можно будет считать разрушенным.

Наиболее разумным представляется предложение оптимизации соотношения объема вопросов местного значения с их финансовым обеспечением. Финансовое обеспечение полномочных органов местного самоуправления, как уже отмечалось, сложная задача, решение которой составляет одно из главных направлений реформы местного самоуправления. И дело не только в устранении нехватки средств, а о важнейшей конституционной гарантии самостоятельности органов местного самоуправления в решении местных дел.

В последнее время сделаны шаги для увеличения в общем объеме доходов местных бюджетов доли собственных налоговых и неналоговых поступлений. Это может несколько укрепить местные бюджеты, усилить стабильность источников их доходов, но не решить проблему финансовой обеспеченности полномочий этих органов. По подсчетам специалистов, для того чтобы органы местного самоуправления могли относительно полно и эффективно реализовывать свои права и обязанности, активно участвуя в развитии социальной инфраструктуры территории и расширяя комплекс муниципальных услуг, нужны триллионы рублей^[36].