Файл: Органы местного самоуправления (Административно-правовая ответственность органов местного самоуправления).pdf

Можем отметить, что в настоящее время в России продолжается реформирование системы местного самоуправления, направленное на повышение ее эффективности. Происходит объединение и разделение муниципальных образований, изменение статуса городского или сельского поселения, изменение статуса городского округа, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Глава 2. Осуществление местного самоуправления в России

2.1. Анализ органов местного самоуправления в России

Развитие местного самоуправления является ключевой задачей любого демократического общества. «Местное самоуправление – уровень власти, по работе которого люди судят о власти в целом. Здесь проходят проверку на прочность все нововведения. Местное самоуправление обеспечивает ключевые жизненные потребности человека, оказывая решающее влияние на качество жизни»^[22].

Местное самоуправление в России сталкивается с определенными трудностями как нормативно-правового характера, так и на практике в сфере взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

В некоторых регионах в органах государственной власти имеются опасения об укреплении системы местного самоуправления, что, возможно, приведет к усилению либо ослаблению государственного влияния, в связи с чем законодатель допускает регулирование отношений не только государственных органов власти, но и органов местного самоуправления, организованных по территориальному и поселенческому принципу.

Многоуровневая система местного самоуправления не определила однозначного регулирования правоотношений между отдельными уровнями публичной власти. Тем не менее, несмотря на многочисленные затруднения, в обществе действует сложнейшая система горизонтальных и вертикальных правоотношений, а обладание определенной собственностью и имуществом в значительной степени обеспечивает исполнение закона на местах. Законодатель, стремясь урегулировать правоотношения, иногда прибегает к правовому регулированию, которое нарушает формулу правоотношения и исключает гармонию прав и обязанностей муниципалитетов.

Подобная ситуация складывается в сфере отношений между муниципалитетами различных уровней, когда муниципальное образование, не имеющее органов исполнительной власти, вынуждено передавать свои полномочия территориальному органу местного самоуправления, что приводит к многочисленным нарушениям прав жителей, лишенных информации по регулированию вопросов на местном уровне. В связи с этим возникают коллизии, неопределенность толкования норм закона, противоречивая практика.

Андреева Л.А. отмечает, что «для эффективного функционирования муниципальных образований первостепенное значение имеет реализация принципа достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления»^[23]. Требуется провести анализ количества полномочий на отдельных уровнях местного самоуправления, количества объектов, находящихся в муниципальной собственности, бюджетных средств, в том числе в форме субсидий и субвенций. Для организации местного самоуправления и получения достоверных данных уместна паспортизация всех муниципалитетов, прозрачность и доступность в электронном виде всех нормативно-правовых и правовых актов публичных органов.

Муниципальное управление сегодня резко усложнилось, необходимость жизнеобеспечения потребностей населения в условиях высокой неопределенности и ограниченных финансовых ресурсах детерминирует новые подходы к взаимодействию во внешней и внутренней среде с целью достижения новых стандартов социально-экономического развития территории. К наиболее значимым внешним ограничениям развития местного самоуправления в РФ относится финансовая необеспеченность местных бюджетов. Объективные показатели финансовых ограничений, такие, как рост долговых обязательств местных бюджетов (увеличение в 2 раза за 5 лет), дефицит местных бюджетов (более чем в 2 раза) подтверждаются субъективными оценками руководителей местных органов власти, отмечающих высокий уровень бюджетной необеспеченности исполнения собственных полномочий, а также переданных государственных полномочий^[24].

Учитывая низкий уровень финансовой обеспеченности местных бюджетов, взаимодействие органов МСУ с органами государственной власти может выступать как источник развития местного самоуправления при налаживании партнерских, конструктивных отношений, позволяющим консолидировать усилия и финансовые средства, так и источником значительных ограничений при деформации данных взаимодействий^[25].

В связи с чем, значительный интерес представляет анализ оценок руководителей местных органов власти основным аспектам взаимодействия с государственной властью. Всероссийским Советом местного самоуправления в ноябре 2016 года было проведено исследование «Взаимодействие органов местного самоуправления с органами прокуратуры» (опрошено было 2280 руководителей органов местного самоуправления, выборка обработанных анкет составила 497 анкет). Результаты опроса руководителей местных органов власти, выявили значительные ограничения автономии местного самоуправления, высокий уровень отвлечения кадровых, организационных ресурсов от действительно значимых проблем муниципального образования на обеспечение взаимодействия с государственными органами власти при проведении контрольно-надзорных мероприятий.

Подавляющее большинство респондентов отметили недопустимо завышенное количество проверок и контрольных мероприятий, проводимых органами государственной власти. Жесткость, избыточность контрольно-надзорных санкций, недостаточность учета фактических возможностей органов местного самоуправления деформирует практику взаимодействий органов государственной власти и местного самоуправления, закрепляя доминантную, а не партнерскую модель их взаимоотношений. Основными условиями развития местного самоуправления являются привлечение высокопрофессиональных кадров в органы МСУ, повышение муниципальной активности граждан.Отметим ряд проблем. В первую очередь, это уровень профессионализма муниципальных служащих^[26].

Еще одна значимая проблема - высокий уровень влияния региональной власти на местное самоуправление. В условиях тотальной дотационности современных муниципальных образований, эффективность деятельности местных органов власти определяется не столько профессионализмом, привлечением инвестиций, работой с населением, внедрением инноваций в развитие инфраструктуры, сколько привлечением межбюджетных трансфертов из региона^[27].

Соответственно, руководители, в первую очередь, ориентированы на выстраиванием отношений с региональной властью, нежели на работу на своей территории. Это нашло отражение в результатах опроса населения. Только 4% опрошенных уверены, что руководители местных органов власти хорошо знают проблемы территории, социальной инфраструктуры, потребности жителей. Почти половина опрошенных респондентов не доверяют органам местного самоуправления. Более половины опрошенных респондентов считают, что местная власть ориентирована только на вышестоящее руководство.

Таким образом, формирование условий для эффективного взаимодействия населения и местной власти является одной из приоритетных направлений работы в современных условиях. Отметим положительные практики в данной сфере. В современных российских условиях накоплен значительный опыт эффективных практик взаимодействия местных органов власти и общественности. В рамках нормативно-оценочной деятельности особого внимания заслуживает реализация проекта «Народный бюджет» в г. Красноярске^[28].

Принимая участие в референдуме, жители самостоятельно вносили предложения, определяли проекты, нуждающиеся в первоочередном финансировании. В организационной сфере традиционно реализуются конкурсы социально значимых проектов. Например, в г. Перми по итогам конкурса «Город – это мы», реализуются проекты общественных организаций, которые содействуют местным органам власти в решении проблем развития социальной инфраструктуры города: формирование культуры городской среды, организация благоустройства, новых форм досуга, повышения уровня физической культуры, обеспечения безопасности и других.

На наш взгляд, необходимыми условиями формирования социального партнерства местных органов власти и населения являются: информационная открытость органов власти, создание организационных структур, обеспечивающих артикуляцию и агрегирование интересов граждан; привлечение экспертов, осуществляющих научную оценку управленческих решений; просветительская работа, направленная на повышение уровня информированности граждан о возможных формах участия в системе общественного контроля; грантовая поддержка деятельности инициативных граждан, общественных организаций.

2.2. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Эффективная работа органов местного самоуправления является фундаментом базовой стабильности в обществе и выступает в качестве основы его поступательного развития, причем как экономической, так и социальной, духовной, и политической.

Местное самоуправление при условии добросовестного осуществления органами своих функций и активного участия населения в решении вопросов собственных муниципальных образований катализирует социальную активность людей, способствуя тем самым формированию и развитию институтов гражданского общества в стране. Значимость местного самоуправления для современного российского общества, его влияние на перспективы дальнейшего успешного государственного строительства в стране определяет высокую степень ответственности, которой должны руководствоваться в своей деятельности представительные и исполнительные органы данного института.

Высокую степень актуальности, по мнению ряда исследователей, приобретает задача оценки эффективности их деятельности со стороны общества в целом и государственных структур – в частности. Следует отметить тот факт, что руководство страны в должной мере осознает место, роль и значимость местного самоуправления для российского общества.

Так, в Российской Федерации разработан, принят и активно применяется закон, определяющий и регламентирующий деятельность местного самоуправления в стране – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ^[29]. А в целях осуществления должного контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления издан Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. Указ Президента № 607 [3] и соответствующее Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 [2].

В первом из данных документов раскрываются основные понятия местного самоуправления, определяется его место и значимость в деле реализации принципов народовластия в стране, перечисляются и разъясняются права граждан в рамках местного самоуправления. Последние два документа создают правовую основу и предоставляют систему критериев для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Часть критериев для указанной оценки приведены в Указе Президента № 607 (12 показателей), другая часть критериев (27 показателей) разработаны правительством в исполнение Указа Президента.

«Показатели сгруппированных по основным сферам компетенций местного самоуправления:

– показатели экономического развития;

– показатели дошкольного образования;

– показатели общего и дополнительного образования;

– показатели культуры;

– показатели физической культуры и спорта;

– показатели жилищного строительства и обеспечения граждан жильем;

– показатели организации муниципального управления»^[30].

Важно, что в Постановлении Правительства № 1317 есть специальная методика осуществления мониторинга за эффективностью деятельности органов местного самоуправления, помимо этого в нем представлена типовая форма доклада главы администрации муниципального района или городского округа о тех показателей, которые были достигнуты для осуществления оценки эффективности деятельности муниципальных органов. Ключевым источником необходимой для мониторинга эффективности является официальная статистическая информация, которую должны вести органы местного самоуправления.

Наряду с большим перечнем официальной статистической информации одним из критериев эффективности деятельности органов местного самоуправления в Указе Президента № 607 назван такой показатель как «удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления».

Этот критерий, пожалуй, является единственным субъективным критерием из системы всех показателей. Однако, несмотря на свой субъективный характер, фактор удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления является одним из важнейших. Действительно, в системе местного самоуправления население играет уникальную роль – оно выступает одновременно и в качестве объекта, и в качестве субъекта управления. И именно этим определяется тот факт, что субъективная оценка людьми эффективности деятельности органов местного самоуправления (социально-психологическая составляющая оценки) в ряде случаев может оказаться более значимой, чем целый комплекс объективных статистических показателей.