Файл: Органы местного самоуправления (Административно-правовая ответственность органов местного самоуправления).pdf

Объективные условия развития экономики страны ограничивают возможности бюджетных затрат государства. А передача на муниципальный уровень крупных налоговых отчислений требует пересмотра налоговой системы в целом, что вряд ли возможно, если иметь в виду сохраняющуюся необходимость выравнивания социально-экономических параметров регионов. В обозримом будущем доходы муниципалитетов по-прежнему будут в значительной степени состоять из дотаций, субсидий и субвенций, поступающих из федерального и региональных бюджетов.^[37]

Очевидно, что проблема финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления будет решаться в течение нескольких лет. С учетом этих обстоятельств на первый план муниципальной практики выходит оптимальный выбор приоритетов при осуществлении полномочий. В каждом муниципальном образовании складываются свои особые условия, с учетом которых принимаются местные бюджеты, рассчитанные на первостепенное внимание к одним задачам и некоторое ослабление к другим. Часть полномочий может осуществляться в данный бюджетный период неполно или временно откладываться. При этом не исключаются, а для крупных, финансово-благополучных муниципалитетов предполагаются, бюджетные траты на перспективные проекты — проекты развития территорий.

Чтобы гарантировать оптимальный порядок осуществления полномочий органами местного самоуправления, важно учитывать мнение жителей городов, поселков и сел о насущных проблемах жизнеобеспечения, поэтому, с одной стороны, необходимо строго выполнять требование законодательства об обязательности публичного обсуждения проектов местных бюджетов, а с другой — региональные органы государственной власти должны внимательно относиться к просьбам и инициативам муниципальных органов о финансовой поддержке, выделяя дотации и субсидии на самые неотложные нужды, обозначенные, как правило, в бюджетах сельских и городских поселений, муниципальных районов и городских округов.^[38]

Важная составляющая нынешнего «режима приоритетов» в выполнении полномочий органов местного самоуправления — правильная организация надзора и контроля за законностью действий муниципалитетов. Это предполагает соблюдение разумных рамок контроля. Нельзя оправдать требование прокуратуры к органам местного самоуправления о выполнении всех полномочий в полном объеме и чуть ли не сразу. Вряд ли соответствуют реалиям решения судов, утверждающих, что отсутствие средств «само по себе не является оправданием невыполнения полномочий».^[39]

В Европейской хартии местного самоуправления говорится, что контроль за органами местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он должен защищать. Такой контроль, по мнению специалистов, должен учитывать принцип автономности местной власти.

Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления освобождаются от внимания надзорно-контрольных инстанций: органы местного самоуправления должны быть готовы к соответствующей реакции со стороны надзорно-контрольных органов при любом нарушении законности. Но неприемлем формальный подход, избыточное давление на муниципалитеты, заставляющие их менять выработанные приоритеты при выполнении своих полномочий.

Как уже было отмечено, характерной чертой местного самоуправления в России, как и во многих других современных государствах, является возможность возложения на него законом отдельных государственных полномочий. Такая возможность закреплена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и Федеральном законе № 131‑ФЗ. За многие годы, что прошли с момента принятия Конституции РФ, сложилась довольно богатая практика применения данной нормы.

Региональные власти применяют ее значительно шире, чем федеральные. При этом одна из актуальных задач нынешнего реформирования местного самоуправления состоит в осуществлении указанного конституционного положения в соответствии с его реальным содержанием. Еще одна важная составляющая муниципальной реформы заключается в совершенствовании организационных начал местной власти. В этом отношении весьма значимо осуществление конституционной нормы о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131). Утративший силу Федеральный закон № 154‑ФЗ от 25.08.1995 г., определяя право населения самостоятельно решать, какой должна быть структура органов муниципальной власти, в то же время закрепил перечень обязательно создаваемых органов.

Этот перечень был минимальным, что на практике привело к неоправданной пестроте организационных форм местного самоуправления. Федеральный закон № 131‑ФЗ расширил перечень и определил возможные варианты структуры муниципалитетов. Самостоятельность организационных решений населения была введена в определенные рамки. Вместе с тем спорными остаются положения Федерального закона № 131‑ФЗ об участии региональных органов государственной власти в подборе глав местной администрации муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также об инициировании региональными органами исполнительной власти отстранения от должности представительными органами муниципальных образований глав муниципальных образований. Есть достаточно оснований полагать, что эти нормы мало соответствуют конституционным установлениям об организационной самостоятельности населения.

Однако любое приближение местного самоуправления к властной вертикали может быть оправдано, если при этом не только сохраняются, но и приумножаются его горизонтальные связи. Местное самоуправление выполняет свои функции, если обеспечивается его демократическое наполнение, если население участвует в формировании муниципальных органов, решении важнейших дел. К сожалению, нужно признать, что практика отстает от основополагающих конституционных установлений о местном самоуправлении как институте власти, где население в большей мере, чем на каком-либо другом уровне власти, выступает субъектом принимаемых решений. Постоянно возобновляемые связи муниципальных органов с гражданами в российском местном самоуправлении пока не сложились.

Требуется принятие мер, направленных на расширение участия граждан в формировании органов муниципальной власти и контроле за их работой. Обнадеживает позиция Президента РФ В.В. Путина, который в своем Указе от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»^[40] предложил расширить перечень выборных муниципальных должностей, установить в законодательстве критерии и порядок оценки непосредственно гражданами эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления (как и руководителей государственных органов, унитарных предприятий и учреждений). Огромный резерв усиления прямых и обратных связей муниципальных органов с гражданами, расширения участия населения в решении местных вопросов заключается в использовании новых информационно-коммуникационных технологий. Правовую основу для этого составляют:

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8‑ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[41], утвердивший принцип открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления, установивший обязательность размещения в сети Интернет на официальных сайтах муниципалитетов перечня сведений об их работе, определивший право граждан получать эти сведения, не обосновывая необходимость их получения; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59‑ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^[42], закрепивший право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления не только в устной или письменной форме, но и через Интернет; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»^[43], предусмотревший возможность оказания услуг по перечню, утвержденному Правительством РФ, в электронной форме.

Как отмечается некоторыми авторами, сегодня ведется масштабная работа по информатизации муниципалитетов, и уже достигнуты определенные результаты. Жители городов и сел чаще стали общаться с органами местного самоуправления через Интернет, выступая инициаторами диалога. Правда, пока они действуют преимущественно как простые потребители муниципальных услуг, а органы местного самоуправления ограничиваются ответами на обращения граждан о предоставлении этих услуг, на их жалобы о недостатках в работе организаций и учреждений. Это позволяет людям решать житейские проблемы без бюрократических преград и лишней траты времени. Вместе с тем относительно благополучные с точки зрения финансовой обеспеченности и наиболее «продвинутые» в отношении современных методов работы муниципалитеты городских округов и муниципальных районов ищут и находят активные формы взаимодействия с населением.

Развитие такой практики во многом зависит от подготовленности кадров органов местного самоуправления, их квалификации, нацеленности на перемены в приемах и методах управления на местах. К сожалению, и это общепризнано, уровень профессиональной подготовленности муниципальных кадров невысок. Кадровая проблема — одна из самых острых и неотложных проблем современного российского местного самоуправления. Для ее решения требуется определить основные направления подготовки и переподготовки муниципальных кадров на федеральном уровне, принципы финансирования соответствующей работы. Решение названных проблем связано с повышением качества законодательного регулирования функционирования муниципальной власти, совершенствованием правового инструментария, применяемого при определении параметров местного самоуправления, его статики и динамики.

Речь идет прежде всего о преодолении непоследовательности законодательства, об устранении противоречий законов. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрытый перечень вопросов местного значения, изменить который можно только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон (ст. 18). Другими федеральными законами в целях решения вопросов местного значения могут определяться полномочия органов местного самоуправления.

То есть федеральные законы могут лишь конкретизировать содержание вопросов местного значения, закрепляя соответствующие права и обязанности муниципальных органов, но не подменять эти вопросы. Однако на деле получается по-другому. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2016 г. проанализировал более 80 отраслевых федеральных законов, затрагивающих компетенцию органов местного самоуправления, и выяснил, что в ряде случаев эти законы выходят за рамки вопросов местного значения, устанавливая полномочия названных органов, которые нельзя отнести ни к передаваемым муниципалитетам отдельным государственным полномочиям, поскольку они не сопровождаются должными материальными и финансовыми ресурсами, ни к правам органов местного самоуправления, так как они категоричны и требуют безусловного осуществления.

Это, например, относится к обязанностям исполнительно-распорядительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляемых при проведении выборов региональных и федеральных органов государственной власти. В ряде федеральных законов говорится, что муниципальные органы могут принимать меры для достижения позитивных результатов. И хотя такого рода установления нельзя относить к разряду полномочий, они, безусловно, влияют на параметры функционирования органов местной власти, делая их расплывчатыми и размывая ответственность различных уровней публичной власти за реализацию многих полномочий. К сожалению, приходится констатировать, что пока использованы далеко не все резервы института местного самоуправления.

Это и понятно, прошло относительно немного времени для того, чтобы полностью реализовать конституционные идеи о местном самоуправлении, особенно учитывая новизну этого института, его необычность для государства, совсем недавно действовавшего как бюрократически-централизованная машина управления. Потребуется не один год, чтобы местное самоуправление стало неотъемлемой частью общей системы реального народовластия. Для этого нужны политическая воля, непротиворечивые и целенаправленные действия государственных и общественно-политических структур.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации, как нормативно определено в ст. 1 действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - это «обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Местное самоуправление обеспечивает не сколько и не только автономность и самостоятельность разрешения населением территории комплекса вопросов местного значения, но и обеспечивает в организационном плане обособление разрешения «местных вопросов» в контексте государственного управления в стране. Относительно рассматриваемых и анализируемых в работе проблем, необходимо отметить, что сферы деятельности и полномочия органов местного самоуправления, а также степень их автономии и проблему разграничения и соотнесения предметов ведения госвласти и местного самоуправления ещё предстоит решить на законодательном уровне.