Добавлен: 02.04.2023
Просмотров: 345
Скачиваний: 1
Федеративное устройство России базируется на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ, причем важное значение в системе предметов ведения и полномочий играют предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Они отражают сложившиеся еще в советское время традиции федеративных отношений, которые характеризуются не противостоянием двух уровней государственной власти, а их взаимодействием, взаимодополняемостью, сотрудничеством.
Российская модель федерализма может быть охарактеризована как кооперативный федерализм, предполагающий вовлеченность всех уровней государственной власти в реализацию общегосударственной политики, общее целеполагание в сфере государственного управления, развитие различных форм и процедур взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. При этом кооперативный федерализм эффективно сочетается с традициями умеренной централизации государственной власти, когда приоритет в решении вопросов совместного ведения остаётся за Федерацией, равно как и распределением конкретных полномочий в этой сфере.
Утверждение в России кооперативной модели федерализма исторически обусловлено в силу устоявшихся еще с советских времен традиций широкого сотрудничества и координации деятельности в сфере государственного управления между различными уровнями публичной власти. «В существовании ст.72 Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы совместного ведения, заложен глубокий философский, конституционный и политический смысл, поскольку она сохраняет поле для постоянного диалога и взаимодействия федерации и ее субъектов» [25].
Конституционная модель российского федерализма предполагает сочетание сильной центральной власти и традиций совместного проживания различных национальностей и культур с предоставлением им определенной степени самостоятельности. При этом критерием определения объема полномочий субъектов РФ является соблюдение принципов государственной целостности, суверенитета Российской Федерации, единства государственной власти и равноправия субъектов РФ и проживающих на их территориях народов.
Российский федерализм последовательно продолжает культурно-исторические традиции российского государственного устройства, предполагающие не подавление и ассимиляцию народов, проживающих на территории страны, а поддержку их культурного, социального, экономического, духовного, политического развития.
Юридической основой институциональных и процедурных механизмов взаимодействия федерального центра и субъектов РФ является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между ними и представляющими их органами государственной власти, постоянство реализации которого сочетается с вариативностью форм, способов, процедур и конкретных инструментов его воплощения в жизнь в зависимости от конкретно-исторических условий.
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ
2.1. Российский федерализм на современном этапе
Ориентируясь на общедемократические подходы правового регулирования, Конституция 1993 г. открыла новый этап развития всех сфер жизни общества и государства. Исключением из этого не стали межсубъектные федеративные отношения. По мнению В.Т. Кабышева, «находясь на переломном этапе исторического развития, Россия вступила на путь последовательной федерализации» [15, с. 60–61]. Закрепив роль принципов федерализма в иерархии конституционных ценностей, Конституция отнесла их к фундаментальным установлениям, основам конституционного строя страны (Преамбула, ст. 1). Федеративному устройству посвящена специальная гл. 3 Основного Закона. Идеями федерализма проникнуты многие положения Конституции, составляющие структурные (ст. 11, 65, 66, 77) и функциональные начала организации Российского государства (ст. 11, 71–73, 85, ч. 3 ст. 125 Конституции РФ).
Об актуальности проблем российского федерализма в постсоветский период и сопряженных с ними вопросов свидетельствует их отражение в программно-политических документах главы государства, определявшего основные проблемы и перспективы государственного развития. В Посланиях, в частности, отражались проблемы обеспечения государственной целостности, создания финансово-экономических основ федерализма, разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, реформирования верхней палаты парламента, создания федеральных округов и «укрупнения» субъектов Федерации, межнациональных отношений[1].
Ученые по-разному оценивали и оценивают федеративное развитие России в постсоветский период. Например, по мнению Т.В. Заметиной, российская модель федерализма носит переходный характер «в ней сочетаются централизация и нецентрализация, дуалистические и кооперативные отношения» [13]. Л.В. Андриченко и Е.А. Юртаева считают, что на развитие современного российского федерализма оказывают влияние «многие традиции отечественного протофедерализма» и для правовой системы российского федерализма характерна «неустойчивость структуры», «нечеткость и нестабильность системообразующих элементов и подсистем» [9]. Н.М. Добрынин отмечает такую тенденцию, как концентрация государственных полномочий в федеральном центре при возложении социальной ответственности за результаты их осуществления на региональный и местный уровень [11].
Анализируя сферу федеративных отношений в постсоветский период и роль Конституции РФ 1993 г., можно выделить несколько направлений федеративного развития страны.
Первой тенденцией можно назвать процесс конституционализации сферы федеративных отношений вследствие системного воздействия принципов конституционного строя на формы, способы и содержание межсубъектных взаимодействий, взаимоотношения Федерации и ее субъектов, а также создания федеральных государственных структур и институтов, призванных усилить централизованные начала построения федерации и контроль Федерации за деятельностью ее субъектов.
Создание федеральных округов, решения органа конституционного контроля — Российского Конституционного Суда и деятельность полномочных представителей главы государства по приведению конституций (уставов), законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и законодательством — способствовало выстраиванию единого правового пространства, определило ведущую роль Конституции как документа, возглавляющего иерархию нормативных актов в стране.
Если с момента подписания Федеративного договора (1992 г.) по 2002 г. отношения между Федерацией и отдельными субъектами строились на основе договоров, то впоследствии стала доминировать законодательная форма разграничения полномочий. Необходимость обеспечения верховенства Конституции обусловила отказ субъектов от несоответствующих ей соглашений.
Укрепление исполнительной вертикали, деятельность полпредов Президента РФ в федеральных округах, создание Государственного Совета при Президенте РФ, изменение порядка формирования верхней палаты российского парламента, консолидация российских регионов вокруг федерального центра в целях реализации национальных проектов, разделение сфер ответственности уровней власти — эти и другие меры были призваны изменить принципы и характер взаимоотношений Федерации и субъектов, укрепить роль Центра в решении принципиальных вопросов политического и социально-экономического развития регионов. В то же время, как отмечает Б.С. Эбзеев для построения устойчивой федерации необходимо найти рациональный способ сочетания таких функций как децентрализация публичной власти и интеграция, поскольку «чрезмерная централизация публичной власти ведет к вырождению принципа федерализма» [26, с. 22].
Попыткой повысить эффективность руководства и функционирования регионов, путем объединения их ресурсных потенциалов можно считать процесс «укрупнения» субъектов Федерации, пик которого пришелся на 2004–2007 гг., и последние 10 лет процесс находится в стагнации.
Укреплению властной вертикали и Российского государства в целом послужило Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., в котором орган конституционного контроля подчеркнул, что российская Конституция не устанавливает какой-либо иной государственный суверенитет, помимо суверенитета Российской Федерации. Последний исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ[2].
Вторая тенденция — предпринимаемая федеральным Центром попытка минимизации, «вытеснения» политической, конъюнктурной составляющей в отношениях Федерации и регионов (при ее сохранении в «закулисной» форме), при одновременном увеличении правовой, организационной и финансовой составляющих. Последняя выражается в широком использовании финансовых рычагов влияния Федерации на собственных субъектов. Параллельно с управлением субъектами Федерации федеральный Центр осуществляет управление территориями, которые могут включать часть территории субъекта или территории нескольких субъектов Федерации.
Как отмечает В.Т. Кабышев, федеральная власть способна повлиять на ситуацию в любом субъекте Федерации «путем прямого или косвенного изменения ресурсного потенциала территориального развития», при этом «ресурсные инструменты «федерального присутствия» — одни из самых эффектных, но не всегда самых эффективных» и об этом свидетельствует практика программно-целевой поддержки регионов [15].
Анализ современного законодательства свидетельствует о том, что государство принимает меры поддержки определенных сфер деятельности (например, предпринимательской, инвестиционной, производственной) отдельных территорий и пространств (например, территории Приморского, Камчатского, Хабаровского края, Сахалинской, Калининградской областей)[3] в пределах Российской Федерации. Преференции предоставляются также особым экономическим зонам и кластерам, которые могут располагаться на территории одного или нескольких субъектов[4] и зонам территориального развития в Российской Федерации, которые представляют собой часть территории российского субъекта[5]. Так, например, Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2016 г. № 1415 утвержден перечень субъектов РФ, на территориях которых допускается создание зон территориального развития. Перечень включает в себя 20 субъектов Федерации (в т.ч. республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Ивановскую, Кировскую, Магаданскую и Мурманскую области, Еврейскую автономную область и др.)[6]. Субъекты вошли в перечень на основании расчета показателей, определяющих динамику состояния экономики субъектов, их бюджетной обеспеченности и качества жизни населения на протяжении 10 лет.
Данный подход реализуется в духе разработанного Правительством РФ проекта документа — Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., целью которой является достижение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ[7].
Таким образом, отказавшись от программно-целевого подхода поддержки отдельных субъектов Федерации, государство проводит политику создания «точек экономического роста» в виде территорий и пространств в пределах одного (нескольких) субъектов Федерации. Зачастую выбор субъектов обусловлен либо их развитой инфраструктурой, инвестиционной привлекательностью, либо особенностями географического, геополитического положения, либо, наоборот, отставанием социально-экономического развития регионов от общероссийских показателей. В связи с этим возникает вопрос: как будет соотноситься разрабатываемая Правительством РФ Стратегия пространственного развития Российской Федерации с конституционными принципами российского федерализма, в частности, принципом равноправия субъектов Федерации по вертикали и горизонтали? Не приведет ли стратегия управления «территориями» и «пространствами» к выхолащиванию федералистской составляющей конституционного развития и постепенному переходу к унитаристской концепции государства?
Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2016 г. № 445 (в ред. от 30 марта 2018 г.) утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»[8], целью которой обозначено содействие устойчивому исполнению бюджетов субъектов РФ и повышению качества управления государственными финансами субъектов РФ и муниципальными финансами. В качестве ожидаемых результатов реализации упомянутой государственной Программы называется увеличение количества субъектов РФ, не являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Несмотря на предпринимаемые меры, некоторые субъекты Федерации на сегодняшний момент фактически являются «банкротами». Данные Министерства финансов РФ по состоянию на 1 января 2018 г. свидетельствуют о том, что субъекты Федерации накопили значительные долги, объем которых порой приближается к годовому доходу региональных бюджетов (лидерами по госдолгу являются Краснодарский край — 149 149 386.30 тыс. руб., Московская область — 97 310 995.22 тыс. руб., Республика Татарстан — 93 316 484.59 тыс. руб., Нижегородская область — 76 026 497.78 тыс. руб., Самарская область — 64 392 236.97 тыс. руб.)[9]. Вообще объем государственного долга субъектов РФ по состоянию на 1 сентября 2018 г. составляет 2 117 395 552. 54 тыс. руб. (для сравнения по состоянию на 1 января 2011 г. он был 1 095 993 101.33)[10]. Таким образом, за 7 лет государственный долг субъектов вырос почти вдвое, что говорит, в первую очередь, о низкой эффективности политики федерального центра в сфере бюджетного федерализма.