Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития(Понятие и нормативные основы местного самоуправления).pdf

В этих условиях в первой половине XIX в. получают распространение теории свободной общины, общественного самоуправления. Они легли на благодатную почву, в т.ч. в связи с объявлением в 1861 г. реформы крепостного права, а по сути предоставления большей части населения Российской империи - крестьянству - социально-экономической свободы.

Большое значение для расширения самоуправленческих начал в губерниях и уездах имели утвержденные императором Александром II Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 г.^[11]

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. вводилось в действие лишь в 34 из 69 губерний (не вводилось на территории царства Польского, Литвы, Белоруссии, Сибири и Юго-Западного края). Очевидно, учитывались природно-географические, демографические и исторические факторы.^[12]

Организация земского и городского самоуправления строилась по схожим принципам. В частности:

- вводились прямые (и ограниченно косвенные - от сельских обществ) выборы так называемых гласных (депутатов);

- организационно-функционально обособлялись земские собрания, городские думы и избирательные собрания (местные представительные органы) от управ (местных администраций);

- разграничивалась компетенция как между самими самоуправляющимися публично-территориальными субъектами (например, собраниями и сходами, с одной стороны, и выборными должностными лицами, с другой стороны);

- губернскими и уездными земскими, городскими и сельскими обществами (с 1862 г. большинство городов вошло в уезды и было подчинено уездным исправникам), так и между земскими, городскими органами самоуправления и органами центральной исполнительной власти.

Принятые положения не предусматривали подчинения земских и городских органов самоуправления центральным органам исполнительной власти.

Однако все же органы самоуправления осуществляли свою деятельность под контролем назначаемых центром губернаторов и Министерства внутренних дел правительства Российской империи.

Четвертьвековая практика внедрения местного самоуправления при сохранении в целом самодержавной централизации государственного правления выявила недостатки Земской и Городской реформ. Как тогда полагали современники, основной из них заключался «в обособленности земских учреждений от установлений правительственных, во взгляде законодательства на земства и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляде, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельно через посредство выборных исполнительных его органов деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства». Последнее порождало «отсутствие единства и согласия в действиях правительства и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». Практическое неприятие развивавшегося земского самоуправления было подкреплено усиливавшей влияние в последней трети XIX в. государственной теории самоуправления или теории огосударствления местной власти.

На этом фоте логичным стало принятие при императоре Александре III нового Положения о губернских и уездных земских учреждениях (1890 г.) и нового Городового положения (1892 г.).^[13] Внешне сохранялись прежние земские собрания с гласными, земские управы, органы крестьянского самоуправления (сходы, старосты).

Но теперь центральная власть установила иерархическое соподчинение представительных и исполнительных органов, своеобразный «демократический централизм» через назначение должностных лиц низовых управленческих звеньев, учреждение органов административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления («губернские по земским и городским делам присутствия»), за органами управления волостей и отдельных сельских поселений («земские начальники»), унификацию сельского самоуправления Положением о земских начальниках 1889 г.^[14] Тем самым ни официальная идеология, ни укоренившаяся самодержавная форма правления, ни стратегия развития огромной разноликой империи не приняли ростки местного самоуправления как одного из условий развитая демократии в российском обществе. Подспудно господствовавшие в тот период социально- политические слои видели в упрочении местного самоуправления угрозу самодержавию, источник «смут и потрясений».

Кризис экономической и политической систем Российской империи начала XX в., апогеем которого стали буржуазно-демократическая и пролетарская (социалистическая) революции 1917 г., вновь поставил вопрос о сущности, формах и роли управления на местах. Принятые в марте-августе 1917 г. Временным правительством России свыше 20 положений и постановлений в части реформирования уездного, городского и сельского управления в направлении усиления их самоуправленческих начал предполагали возврат к идеям земского и городского самоуправления 60-80-х гг. XIX в. Однако последовавшая затем Октябрьская революция 1917 г. перечеркнула намерения либерально-демократических кругов России. В обращении Народного комиссариата по внутренним делам (орган правительства большевиков) ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» от 24 декабря 1917 г. последние призывались к взятию решения «местных вопросов» в свои руки.

Вслед за этим были приняты революционные меры по ликвидации земства вообще. В соответствии с первой российской конституцией - Конституцией РСФСР 1918 г. - устанавливалась единая централизованная власть Советов сверху донизу, в т.ч. на местном уровне областные, губернские, уездные и волостные органы советской власти - съезды Советов, Советы депутатов и их исполкомы (ст. 53-63).

В первое десятилетие советской власти местные органы, несмотря на иерархическое соподчинение, контроль и возможность вмешательства вышестоящих государственных органов в дела нижестоящих органов вплоть до отмены их решений, все же обладали определенной самостоятельностью, особенно в организационно-хозяйственной сфере. Однако с 1927 г. был избран политический курс на централизацию государственной власти и управления, который сопровождался тотальным огосударствлением местного самоуправления, превращением его в низовое звено государственной власти и управления, финансовым обеспечением местных хозяйств (территорий) по остаточному принципу (после затрат на индустриализацию), тесным переплетением государственных органов всех уровней с аппаратом господствовавшей в политической жизни страны партии - РКП(б), ВКП(б) и КПСС.^[15]

На рубеже 80-90-х гг. XX в. на волне переосмысления сущности общественного строя России (СССР), стремления широких кругов общественности к децентрализации и деконцентрации экономической, политической и государственно-правовой жизни идея замены местного государственного управления самоуправлением на местах стала восприниматься как одно из условий перехода к демократическому развитию, обеспечению свободы и благополучия личности. При этом тщательно изучались и активно прививались принципиальная схема местного самоуправления, рекомендованная Советом Европы, опыт западноевропейских и североамериканских государств. Тогда казалось, что достаточно обозначить отдельные условия самоуправления (собственность, местный бюджет, выборность местных представительных органов и должностных лиц, управление населения местными делами под собственную ответственность), а также организационно отделить осуществление публичной власти на местах от государственного управления, как местный самоуправленческий уровень начнет формироваться в качестве важнейшей предпосылки достижения вышеупомянутых целей.

Однако жизнь показала сложность решения задачи в современной России по переориентации укоренившегося местного государственного управления на местное самоуправление. Изменение территориальных, финансово-экономических и организационных основ решения местных дел затронуло все сферы социально-экономической, культурной и политической жизни. Соответственно, оно могло быть осуществлено лишь в контексте происходящих преобразований на федеральном и региональном уровнях. При этом, как оказалось, должно быть учтено множество факторов, начиная от неприятия концепции местного самоуправления вообще до учета природно-климатических, географических и исторических особенностей.

Фундаментальное значение для правового закрепления местного самоуправления имел Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах самоуправления и местного хозяйства СССР», открывший первый этап в движении общества к самоуправлению на местах. В стремлении преодолеть командно-бюрократический стиль централизованного государственного управления общесоюзный законодатель тесно увязал учреждение определенной автономии сел (поселков), городов, районов, краев и областей с развитием местной хозяйственной инициативы, коммунальной экономики. Примечательным для данного закона было отнесение к местному уровню также краев и областей, признание их основным звеном в системе местного самоуправления. Впервые в советской истории вводилось само понятие местного самоуправления как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» (ст. 1). В силу быстро изменявшейся политической обстановки этот закон не успел воплотиться в практическое действие.

Большое значение для развития местного самоуправления в России имел Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», с которым связывают начало второго этапа на пути формирования местного самоуправления. В соответствии с ним местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (теперь нет краев и областей) населением через представительные органы власти - местные Совета народных депутатов, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения (ТОСН). Закон сохранил пришедшую с советских времен соподчиненность представительных органов и местной администрации соответственно занимаемому уровню: решения Совета низшего звена могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация (с персональной ответственностью ее руководителя) была подотчетна одновременно и Совету своего уровня, и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу, которые были вправе отменять ее решения.

В отличие от Закона СССР Закон РСФСР иначе определял и само местное самоуправление, рассматривая его как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР (ст. 1).

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.^[16] провозгласила местное самоуправление как один из основополагающих конституционных принципов, одну из форм народовластия и одно из важнейших конституционных прав граждан. При этом оговаривается, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, а их структуру население вправе устанавливать самостоятельно.

В развитие Конституции Российской Федерации был принят Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который заложил правовую основу для современной системы местного самоуправления и олицетворял собой начало третьего этапа на пути к местному самоуправлению. Федеральный закон № 154-ФЗ дал определение местного территориального сообщества - «муниципального образования» (впервые этот термин был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г.) - и местного самоуправления.

Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часто поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1 Федерального закона № 154-ФЗ). Одновременно вслед за ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление определялось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций. Ориентиром для конституционной концепции местного самоуправления стали положения Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15.10.1985 Советом Европы и вступившей в юридическую силу для России с 01.09.1998 после ее ратификации Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ.^[17]

Следует подчеркнуть, что все же концепция местного самоуправления по Европейской хартии не получила завершенного оформления; практика реализации ее положений выявила определенные проблемы и противоречия.^[18] На определенное несовершенство указывало, например, то, что на уровне городских и сельских поселений, особенно районов, в значительной мере сохранялись наряду с созданными муниципальными образованиями и местным самоуправлением местные административно-территориальные единицы и местные органы государственной власти. Так как субъекты Российской Федерации имели широкие права по правовому регулированию местного самоуправления, то к 2003 г. сложилась неоднородная система местного самоуправления: в 13 субъектах Российской Федерации применялся лишь поселенческий принцип организации местного самоуправления, в 42 субъектах Российской Федерации - территориальный принцип организации местного самоуправления (районы и города регионального (областного) значения), в 33 субъектах Российской Федерации - одновременно поселенческий и территориальные принципы организации местного самоуправления. В последнем случае оставались нерешенными вопросы разграничения источников доходов местных бюджетов, объектов муниципальной собственности и компетенции между органами местного самоуправления муниципальных образований различных типов.