Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития(Понятие и нормативные основы местного самоуправления).pdf

Однако, как ни странно, рост бюджетной обеспеченности муниципальных образований иногда ведет к сокращению доходной части бюджета городского округа по сравнению с консолидированным бюджетом бывшего муниципального района за счет уменьшения средств, перечисляемых из регионального фонда поддержки муниципальных образований.

Вместе с тем создание городского округа на территории радона имеет и негативные последствия (хотя их и не афишируют).

Во-первых, недостаточно эффективно решаются вопросы местного значения городского округа из-за большой площади муниципального образования, различий в социальных, экономических, инфраструктурных характеристиках сельских населенных пунктов и административного центра. В число вопросов местного значения городского округа входят: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа; создание условий для предоставления транспортные услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; осуществление муниципального лесного контроля; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа.

Однако трудно представить себе установление единой ставки земельного налога с разным целевым назначением, а также утверждение единых нормативов градостроительного проектирования для территории с очень большой площадью. Вряд ли допустимо принятие единого экономически обоснованного тарифа на транспортное обслуживание населения: это, безусловно, отрицательно скажется на развитии конкуренции в транспортном обслуживании, поскольку своевременность заключения с перевозчиками договоров на оказание транспортных услуг также будет под вопросом. Невозможна и выработка единого подхода к осуществлению деятельности по охране лесов, борьбе с лесными пожарами из-за того, что в состав городского округа входят леса различных категорий.

Во-вторых, ограничивается право населения на доступ к местному самоуправлению. Очевидно, что в едином городском округе сельские жители фактически теряют такую форму непосредственной демократии, как участие в публичных слушаниях, поскольку невозможно организовать слушания по бюджету муниципального образования или по программам социально-экономического развитая в населенных пунктах, между которыми пролегают десятки километров. Кроме того, если в каждом сельском поселении формируется свой представительный орган, включающий обычно десять депутатов, то в едином городском округе жители сельских населенных пунктов избирают всего несколько депутатов представительного органа муниципального образования согласно требованиям равного избирательного права. Поэтому представительство интересов сельских избирателей в представительном органе городского округа, как правило, ничтожно. В то же время для представительных органов муниципальных районов предусмотрено изъятие из общих положений избирательного законодательства о равном избирательном праве: число депутатов, избираемых от одного поселения (в первую очередь административного центра), не может превышать двух пятах установленного числа депутатов местного парламента.^[27]

В-третьих, снижается доступность оказания населению муниципальных услуг. В частности, в Нижегородской области в результате преобразования муниципальных районов в городские округа были ликвидированы военно-учетные столы в сельских поселениях, поэтому военнообязанным гражданам пришлось становиться на воинский учет или сниматься с него в административном центре городского округа. Помимо этого в поселениях органы местного самоуправления наделяются правом совершения нотариальных действий в случае отсутствия нотариуса в поселении. Однако преобразование муниципальных районов в городские округа повлекло ликвидацию органов местного самоуправления поселений и соответственно снижение доступности оказания нотариальных услуг в сельских населенных пунктах, в которых не было нотариусов.^[28]

В-четвертых, в связи с тем что объединение городских поселений (городов и поселков) с городским округом, в отличие от их объединения с сельскими поселениями, возможно только с одновременным внесением изменений в закон об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации, в силу которых происходит объединение административного центра городского округа и иных городов или поселков, жители упраздненных городских поселений могут лишиться ряда льгот по уплате налогов и обязательных платежей. Так, жители небольших городских населенных пунктов в бывшем Борском муниципальном районе Нижегородской области, объединенных в единый городской округ, стали оплачивать тарифы по полисам ОСАГО, как и в самом городе Боре, то есть в значительно большем размере. ^[29]

Сверх того, в результате укрупнения муниципальных образований порой остается нерешенным вопрос об увеличении бюджетной обеспеченности, поскольку в городской округ может быть объединен ряд высокодотационных территорий.

Кроме того, в едином городском округе постоянная финансово-экономическая ограниченность местного самоуправления приводит к закрытию бюджетных сельских учреждений. Таким образом, есть вероятность, что разница в уровне бюджетной обеспеченности и доступности инфраструктуры в населенных пунктах увеличится, вследствие чего в сельских населенных пунктах может происходить депопуляция населения и остановка социально-экономического развития территорий.

Думается, что выявленные минусы в дифференциации муниципального управления в различных частях городских округов можно устранить, наделив муниципальные образования статусом городских округов с внутригородским делением.

К ведению внутригородского района отнесены: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; утверждение правил землепользования и застройки. Причем законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением и принятым в соответствии с ними уставом внутригородского района за последним может закрепляться также обязанность по решению иных вопросов местного значения, отнесенных к компетенции городских округов. Создание внутригородских районов на территории бывших сельских округов не повлечет существенных затрат на содержание управленческого аппарата: на территории сел и поселков вместо территориальных управлений администрации городского округа будут действовать местные администрации, причем численность их штата сократится, поскольку в ведение внутригородского района входит гораздо меньше вопросов местного значения, чем в ведение городского округа. Расходы на содержание представительного органа можно оптимизировать, если сформировать представительный орган городского округа в порядке делегирования из числа депутатов представительных органов внутригородских районов.

Выбор формы оптимизации структуры управления в муниципальном районе зависит от того, где сконцентрированы основные предприятия - в административном центре или на иных территориях района, а также от состояния местной политической конъюнктуры - ее консолидации либо разобщенности. Нетрудно заметить, что преобразование муниципальных районов в городские округа на практике вылилось в «присоединение» поселений к административному центру района и упразднение бюрократического аппарата бывшего муниципального района, т.е. приводит к территориальной экспансии города и укреплению вертикальных отношений в сфере управления в районе. Вертикальная интеграция обусловлена также неразвитостью сферы негосударственных общественных услуг (образование, здравоохранение, ЖКХ и т.д.), вследствие чего инвестиции органов власти (государственных и муниципальных) в развитие социальных услуг многократно превышают инвестиции негосударственных секторов.

Итак, практика укрупнения муниципальных образований посредством преобразования муниципальных районов в городские округа в отдельных субъектах Российской Федерации не в полной мере отвечает требованиям законодательства, что во многом объясняется наличием правовых лакун в части установления границ городских поселений и закрепления форм преобразования и упразднения муниципальных образований. Поэтому порядок определения границ городского поселения требует законодательного уточнения, которое позволит избежать фактического создания на территории административных районов городских округов, включающих значительные по площади не урбанизированные территории с низкой плотностью населения и слабо развитой транспортной, социальной и экономической инфраструктурой.

Для повышения эффективности системы местного самоуправления необходимо дополнить существующую систему бюджетирования, ориентированного на конечный результат (БОР), мониторингом уровня социально-культурного развития территории и вывести социально-культурный ее потенциал из режима рыночной самоокупаемости и остаточного финансирования.

В этом смысле социальная сфера экономики территорий должна иметь больше источников для самофинансирования. Она должна быть освобождена от различного рода организуемых сверху компаний по оптимизации, поскольку культура не может и не должна рассматриваться (как это сейчас делается монетарными властями) исключительно как сфера рыночной экономики, как сфера производства услуг на сугубо рыночных основаниях. Задачу культурного воспроизводства территорий гораздо более успешно при наличии необходимых источников финансирования способны решать региональные органы власти и органы местного самоуправления.

Заключение

По итогам проведенного исследования следует отметить, что практика укрупнения муниципальных образований посредством преобразования муниципальных районов в городские округа в отдельных субъектах Российской Федерации не в полной мере отвечает требованиям эффективности и целесообразности. В этой связи порядок определения границ городского поселения требует уточнения, которое позволит избежать фактического создания на территории административных районов городских округов, включающих значительные по площади не урбанизированные территории с низкой плотностью населения и слабо развитой транспортной, социальной и экономической инфраструктурой.

Представляется необходимой конкретизация не только технических, но и институциональных и ценностных (идеологических) критериев для разработки механизма эффективной адаптации бюджетного регулирования к условиям экономической самостоятельности муниципальных образований. Иначе может вполне оказаться и так, что муниципальные образования в условиях экономической самостоятельности начнут раскручивать новые источники и технологии пополнения своих бюджетов за счет и в ущерб населению.

Осуществляя в нынешних условиях переход к экономической самостоятельности муниципальных образований, необходимо не только учитывать местный экономический потенциал или структуру и численность местного населения, но и четко определиться с содержанием местного интереса, ради которого такой переход затевается. Следовательно, необходимы мониторинг потребностей местного населения и разработка карты экономических предпочтений производителей и потребителей на территории конкретных муниципальных образований. Только этот подход даст возможность использовать средневзвешенный коэффициент бюджетного обеспечения с учетом такого поправочного корреляционного коэффициента, который обеспечит действительно взвешенный характер перехода, то есть предусмотрит процесс адаптации к меняющимся условиям.

Для формирования реальной, а не формальной экономической самостоятельности муниципальных образований необходимы соединение, сочетание, интеграция экономического, социального и культурного потенциалов территории и их эффективное использование (капитализация).

Для перехода от частичной (оперативно-хозяйственной) к полной (социально-экономической) самостоятельности местного самоуправления требуются инвентаризация источников самофинансирования и их приведение в соответствие с количественными показателями и реальной стоимостью тех компетенций, которые законодательно закреплены за территориями.

Для повышения эффективности системы местного самоуправления необходимо дополнить существующую систему бюджетирования, ориентированного на конечный результат, мониторингом уровня социально-культурного развития территории и вывести социально-культурный ее потенциал из режима рыночной самоокупаемости и остаточного финансирования.

Список использованных источников

Нормативно-правовые источники

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Учебники, монографии, брошюры

1. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917). - М.: ИНФРА-М, 2014. – 326 с.
2. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. / Постовой Н.В. - М.: ИНФРА-М, 2014. - 218с.
3. Реброва Т.П. Проблемы организации местного самоуправления: учеб.-метод, комплекс. / Т.П. Реброва, С.Н. Алямкин. - Саранск: Мордов. гуманит. ин.-т. - 2015. – 76 с.
4. Фадеев В.И. Правовая основа местного самоуправления / В.И. Фадеев; учебник для бакалавров. - М.: ИНФРА-М, 2014. - 732с.

Периодические издания

1. Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 8. - С. 1609-1614.
2. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. - 2013. - N 9. - С. 5-12.
3. Войтович В.Ю. Формирование местных органов власти в России // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. - 2016. - Т. 26. - № 2. - С. 76-83.
4. Кадырова А.Р. Контрольная функция местного самоуправления // Приоритетные научные направления: от теории к практике. - 2016. - № 25-2. - С. 140-146.
5. Мирзаев М.А. Очевидные проблемы в развитии местного самоуправления // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 2: Общественные науки. - 2015. - № 2. - С. 73-79.
6. Невинский В.В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования / В.В. Невинский, О.Л. Казанцева // Российская юстиция. - 2015. - № 1. - С. 22-24.
7. Симонова С.В., Кириенко Г.С. Организационные модели местного самоуправления в Российской Федерации: размышления об эффективности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - № 4. - С. 18-22.
8. Целищева Е.Ф. Тенденции территориальной организации местного самоуправления в регионах России и за рубежом / Е.Ф. Целищева // Муниципалитет: экономика и управление. - 2014. - № 3. - С. 32-34