Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития(Понятие и нормативные основы местного самоуправления).pdf

В целях дальнейшего совершенствования местного самоуправления 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».^[19]

Что нового привнес этот закон, ознаменовавший, по существу, начало четвертого этапа в реформировании местного самоуправления? Федеральный закон № 131-ФЗ изменил понятие муниципального образования: это «городское или сельское поселение, муниципальный радон, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» (п. 1 ст. 10).

В Федеральном законе № 131-ФЗ:

- не предусмотрено наличие административно-территориальных единиц и местной государственной власти;

- повсеместно введена двухуровневая система муниципальных образований (первый уровень - городские и сельские поселения и внутригородские территории городов федерального значения; второй уровень - муниципальный район и городской округ);

- осуществлена дифференциация вопросов местного значения муниципальных образований с учетом их вида;

- унифицирована структура органов муниципальных образований, в т.ч. в качестве обязательных органов местного самоуправления определены представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация;

- обновлены основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

- установлен перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- расширена система непосредственного волеизъявления граждан по вопросам местного значения и пр.^[20]

Несомненно, последний базовый закон о местном самоуправлении дал дополнительный импульс к развитию личной и локально-коллективной ответственности граждан за их собственное благополучие, устойчивое социально-экономическое развитие местных территориальных сообществ; к поиску новых оптимальных форм баланса интересов (взаимодействия) муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Федерации в целом.

Вместе с тем он усилил некоторые «старые» и породил новые проблемы на пути развития местного самоуправления.^[21] Одна из этих проблем, как она представляется с точки зрения современного развития России, видится в сохраняющейся тенденции к всеохватывающему огосударствлению местной власти в рамках общей тенденции к централизации государственной власти. Трудности в решении разноплановых внутригосударственных задач и международного положения нашей страны не способствуют развитию децентрализации, системы «многоцентрия» принятия публично-властных решений. Отсюда - теряется качество динамичности, инициативности и ответственности на различных уровнях социально-экономической и политической жизни общества.

Предпринимаемые в последнее время (2013-2016 гг.) «точечные» меры по более эффективной реализации местного самоуправления, усилению финансово-экономической самодостаточности муниципальных образований и рационализации механизма самоуправления могут лечь в основу нового витка развития самоорганизации граждан на местном уроне, хозяйствования, культуры и управления. Но они могут стать эффективными, если будут осуществляться синхронно с развитием различных институтов общественного и государственного устройства.

Для формирования реальной, а не формальной экономической самостоятельности муниципальных образований необходимы соединение, сочетание, интеграция экономического, социального и культурного потенциалов территории и их эффективное использование (капитализация).

Для перехода от частичной (оперативно-хозяйственной) к полной (социально-экономической) самостоятельности местного самоуправления требуются инвентаризация источников самофинансирования и их приведение в соответствие с количественными показателями и реальной стоимостью тех компетенций, которые законодательно закреплены за территориями.

2. Современное состояние и перспективы развития местного самоуправления в РФ

2.1. Характеристика территориальной организации местного самоуправления в РФ

Территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий. Если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой территории. Жители и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия только в пределах определенной территории.

Под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.^[22]

Можно обозначить следующие отношения, складывающиеся по поводу территориального устройства.

Во-первых, это отношения, складывающиеся между органами государственной власти и гражданами по поводу определения территорий, в пределах которых может функционировать местное самоуправление. Эта отношения имели место при принятии Конституции Российской Федерации на референдуме.

Президент Российской Федерации вынес проект Конституции Российской Федерации на референдум страны. В статье 131 проекта Конституции было предложено гражданам осуществлять местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях. В данном случае в качестве субъектов отношений по поводу территориального устройства местного самоуправления, с одной стороны, выступает орган государственной власти, с другой - граждане всей страны. Таким образом, была решена задача территориального устройства местного самоуправления в масштабе страны.

Во-вторых, это отношения, складывающиеся между жителями и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть проведены консультативные референдумы с вопросом о территориальном устройстве местного самоуправления. В данном случае органы государственной власти субъекта Российской Федерации вступают в отношения с жителями для изучения их мнения. Затем на основе результатов референдума может быть принят закон о территориальном устройстве местного самоуправления.

В-третьих, отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления складываются при установлении и изменении границ муниципального образования. Инициатива о рассмотрении таких вопросов, в соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (2003 г.), может исходить от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Все эти субъекты являются участниками отношений, складывающихся в результате их действий по поводу установления и изменения границ муниципального образования.

В-четвертых, отношения, складывающиеся между жителями, органами местного самоуправления, органами государственной власти при установлении границ территорий муниципальных образований, при изменении границ муниципального образования (ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.), преобразовании муниципальных образований (ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.).

2.2. Проблема выбора оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления

Существуют различные точки зрения на то, какую модель территориальной организации местного самоуправления следует считать оптимальной. Так, Е.С. Шугрина характеризует поселенческий вариант как наиболее отвечающий сути местного самоуправления^[23], а Н.В. Постовой не считает целесообразным формирование муниципальных образований на уровне районов, объясняя это тем, что протяженность районов достигает порой 200 км.^[24] А.Н. Костюков возражает, что на практике именно районные органы управления уполномочены решать большинство вопросов местного значения, определенных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №2 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».^[25]

В литературе отмечается, что переустройство существовавшей на протяжении десятилетий системы районного управления и искусственное ее деление на систему управления на уровне муниципального района и на уровне конгломерата мелких поселений, не совпадающих с административно-территориальным делением региона и практически лишенных реальной финансово-экономической базы, но при этом ответственных за решение важнейших социальных вопросов, приводит к дезорганизации всей системы управления на местах. Указанная проблема обусловила необходимость сохранения одноуровневой системы управления посредством образования единого политического и экономического пространства.

В результате укрупнения муниципальных образований за пять лет (с 2008 по 2013 г.) их количество в России стало меньше на 1145 единиц (или почти на 5%). Наибольший интерес в данном контексте представляет опыт территориальных преобразований на верхнем уровне местного самоуправления, осуществляемых, в частности, путем создания городских округов вместо муниципальных районов.

Основой таких преобразований выступают положения п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Наличие развитой социальной, транспортной и иной инфраструктуры как в самом городском поселении, так и в прилегающем муниципальном районе также является необходимым условием для наделения данного городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Последнее положение, как представляется, противоречит существующим правилам. Такие критерии определения территории муниципального образования, как максимальная эффективность решения социально-экономических вопросов местного самоуправления, наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, наличие материально-финансовых ресурсов для деятельности органов местного самоуправления и ряд других, не могут быть использованы в законодательстве, поскольку в силу своей неопределенности допускают слишком широкую интерпретацию.^[26]

Есть две основные модели преобразования муниципальных районов в городские округа.

В рамках первой сначала осуществляется укрупнение муниципальных образований посредством объединения всех поселений в муниципальном районе в одно городское поселение, которое впоследствии наделяется статусом городского округа, а муниципальный район упраздняется. Данная модель не предполагает голосования граждан, поскольку в результате преобразования муниципальных образований не меняются границы иных муниципальных образований. Именно этот путь избрало большинство субъектов Российской Федерации.

Согласно второй модели сначала одно городское поселение муниципального района преобразуется в городской округ, затем все поселения, входящие в состав муниципального района, объединяются с этим городским округом, а сам муниципальный район упраздняется. Как представляется, данная модель более демократична, поскольку предусматривает голосование населения по вопросу преобразования муниципальных образований. Таким образом, произошло преобразование в городской округ Губахинского муниципального района Пермского края.

Преимущества укрупнения муниципальных образований очевидны.

Во-первых, в едином муниципальном образовании сокращаются управленческие затраты и время принятия решений в рамках консолидированной системы органов местного самоуправления городского округа. Этому способствуют повышение мобильности сбора информации и отчетности, уменьшение объема документооборота.

Во-вторых, в едином городском округе появляется возможность для проведения крупных мероприятий и разработки планов развития сельских населенных пунктов, чему ранее препятствовала разобщенность муниципальных образований.

В-третьих, в едином городском округе наблюдаются равномерное распределение бюджетных средств и консолидация материальных, финансовых ресурсов, а также рост собственных доходов, увеличение бюджетной обеспеченности.