Файл: КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РОССИИ.pdf

Поэтому общегосударственная судебная система и средства массовой информации зачастую не в состоянии адекватно справиться с указанными функциями в рамках конкретного сегмента, особенно требующего специальных знаний.^[10]

Для разрешения конфликта схему разделения властей можно воспроизвести на более низком уровне - уровне разделения функций органами исполнительной власти. Иными словами, перечисленные выше функции - нормотворчества, реализации норм, разрешения конфликтов и обеспечения гласности - должны быть переданы разным органам вместе с соответствующими полномочиями. Естественно, такое разделение должно происходить именно в поле конфликта - в данном случае регулирования рынка ценных бумаг, его инфраструктуры и участников.

При этом и законодательный, и исполнительный органы остаются на самом деле органами исполнительной власти, но их функции ограничиваются выработкой норм и контролем за их исполнением, не смешиваясь.

Нормотворческая функция отдается специальному органу - назовем его коллегией - в котором представлены участники рынка и государственные структуры (ФКЦБ, ЦБ, Минфин, информационные агентства, Антимономпольный комитет и т.д).

Его можно оформить в виде специального института, занимающегося разработкой норм и законов, обучением и аттестацией участников рынка. Коллегия должна быть независима, а ее решения обязательны как для участников рынка, так и для регуляторов.

Сегодня Экспертный Совет при ФКЦБ не в состоянии выполнять такие функции, поскольку находится всецело под контролем комиссии, но его не очень сложно трансформировать в такой институт. Для этого нужно придать ему более независимый статус, увеличив права в установлении норм, и параллельно уменьшить влияние на него государственного органа исполнительной власти, осуществляющего регулирование рынка ценных бумаг.

Конечно, государственный регулятор должен играть значительную роль в выработке нормативных актов, но эта роль не должна быть решающей. Состав Экспертного совета нужно изменить, усилив представительство участников рынка, например, через СРО, при условии, что они перестанут быть под жестким контролем регулятора рынка. Роль СРО при этом обогатится: они станут механизмом представительства участников рынка в принятии нормативных документов.

Рынок ценных бумаг существует в центре многих сфер экономики, а потому процессы, протекающие на нем, входят в сферу компетенции целого ряда ведомств. При этом, однако, они не имеют права непосредственно издавать нормативные акты, противоречащие нормам, относящимся к РЦБ и установленным коллегией (Экспертным советом).ЦБ, естественно, следит за денежными расчетами и на РЦБ и вне его. При этом регулирование самих банков может быть поручено другому органу (собственно, сейчас происходит выделение, по крайней мере, части функций, регулирование и передача их, например, Агентству по реструктуризации).Министерство Финансов регистрирует субфедеральные и муниципальные выпуски, следит за отсутствием перевыпуска долговых обязательств, за их соответствием нормам, связанным с бюджетом, регулированием рынка и т.п. Это связано с его функциями в составлении и исполнении бюджета и межбюджетными отношениями. Размещения и вторичного рынка Министерство финансов не касается.ФКЦБ контролирует деятельность профессиональных участников - брокеров, дилеров, депозитариев и т.д. именно в сфере их профессиональной деятельности. При этом она должна строго соблюдать нормативы, выработанные коллегией (Экспертным советом), выполняя функции именно исполнительной власти.

---

Для разрешения конфликтов необходим соответствующий судебный орган.^[11] Ввиду специфики рынка арбитражные суды не в состоянии справиться с этой проблемой. Однако в соответствии с Законом О судебной системе РФ (ст. 26) можно создать особые коллегии при судах, которые и должны разрешать такие споры.^[12]

Роль обеспечения гласности на рынке ценных бумаг нельзя переоценить. Разработанные в мире механизмы адаптированы к разным правовым и государственным системам, выработаны на основе многолетнего опыта и не могут быть буквально воспроизведены в России. Поэтому предлагаемые механизмы нельзя рассматривать не только как рецепты, но даже как здравые советы. Тем не менее мы отважимся на то, чтобы высказать некоторые способы обеспечения гласности.

Информация, обязательная к раскрытию, может считаться раскрытой после ее предоставления государственному информационному агентству - ИТАР-ТАСС, РИА - Новости и т.д. Оно обязано немедленно предоставить свободный доступ к информации всем желающим за плату, не превышающую себестоимость хранения и размножения информации (для государственных органов - бесплатно). Все частные агентства, естественно, имеют право пользоваться этой информацией и обогащать ее собственными данными и анализом, предоставляя тем самым дополнительные услуги своим клиентам.

Удостоверение подлинности может производиться средствами, сертифицированными ФАПСИ. Единство места хранения обеспечивает удобство и равенство доступа. Стандарты и объем раскрываемой информации устанавливает коллегия, контролируют - исполнительные органы.^[13]

Опасения о монополизации доступа к информации не имеют под собой серьезных оснований, так как, во-первых, никто не запрещает помещать эту информацию еще куда-нибудь, а, во-вторых, обязательное раскрытие означает свободный допуск до нее всех заинтересованных лиц. Поскольку собирать и раскрывать информацию будет государственное агентство, никак не связанное с регулированием рынка, то его интересы не будут препятствовать распространению информации. Кроме того, оно легче поддается контролю. Независимость от органов регулирования рынка делает такое агентство инструментом гласности не только в отношении участников рынка, но и в отношении регулятора, который тоже обязан передавать ему определенный объем информации. Основным преимуществом могут стать единые стандарты регулирования рынка, принимаемые органом, в котором представлены интересы всех основных регуляторов рынка и его участников. Конечно, это не может полностью устранить расхождение в интересах, но, по крайней мере, предоставит цивилизованную форму для их разрешения, менее болезненно отражающуюся на рынке и его участниках. Ведущаяся в настоящий момент борьба за контроль над инфраструктурой рынка ценных бумаг перейдет из плоскости использования административных полномочий в плоскость борьбы в коллегии.

---

Тем самым до ее разрешения участники рынка будут выведены из-под негативных последствий скоропалительных изменений нормативных требований и стандартов, совершаемых исключительно в целях победы ведомства. Кроме того, повысится их собственное значение в выработке этих норм. Практика показывает, что подавляющее большинство участников рынка готово на разумные ограничения своей деятельности в обмен на повышение надежности партнеров и стабильности системы в целом.

Передача обязательно раскрываемой информации в независимый от регуляторов рынка единый центр обеспечит, с одной стороны, простоту ее поиска, с другой - равнодоступность для всех пользователей. Очень важно раскрывать также информацию о деятельности регуляторов, в первую очередь - коллегии, в частности в отношении разрабатываемых, но еще не принятых стандартов и норм. Это позволит участникам рынка своевременно ознакомиться с намечающимися изменениями и, в случае необходимости, внести в коллегию свои замечания и предложения. Основная сложность, конечно, - формирование и организация работы коллегии. Здесь важнее всего обеспечить ее независимость от всех ведомств, или, что правильнее, равную степень влияния этих ведомств на ее решения. Предвидятся сложности в том, что члены коллегии - представители банков - могут оказаться под давлением ЦБ, а брокеры - под давлением ФКЦБ.

В общем, формирование коллегии и установление регламента ее работы - один из наиболее сложных вопросов.

Еще одна больная точка - определение компетенции исполнительной власти - пределов полномочий ЦБ, ФКЦБ, МинФина, Антимонопольного комитета. Это, конечно, политический вопрос, но основываясь на предлагаемой схеме, можно надеяться на сбалансированное распределение власти. Важно, чтобы орган, контролирующий исполнение норм, не вырабатывал их сам в угоду сиюминутным ведомственным интересам или как средство борьбы с другими ведомствами.^[14]

 Таким образом, разграничение единой государственной власти на три относительно самостоятельные и независимые отрасли предотвращает возможные злоупотребления властью и возникновение тоталитарного управления государством, не связанного правом. Каждая из этих властей занимает своё место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Равновесие властей поддерживается специальными организационно-правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Следует отметить, что принцип разделения властей является одним из принципов правового государства и эффективно действовать может только в связке с ними, важнейшими из которых являются принцип законности, взаимная ответственность государства и личности, реальность прав личности.

---

ГЛАВА 2. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РОССИИ

2.1. Содержание принципа разделения властей

Конституционный принцип разделения властей стал в правовой структурой государственной власти в Российской Федерации, он содержит в себе разделение государственной власти на судебную, исполнительную и законодательную. Разделение государственной власти не лишает ее основного качества - целостности и единства.^[15]

В юридической науке все чаще встречается утверждение, что неотъемлемым элементом разделения властей является их взаимодействие, поскольку оно более четко позволяет определить назначение органа государственной власти в общегосударственной системе. Ю. А. Тихомиров отмечает, что системный подход к компетенции выражается в таком понимании ее субъектов, когда они взаимодействуют между собой в процессе выполнения государственных, региональных и иных задач.^[16] Социально-экономическая и политическая ситуация в субъектах находится в прямой зависимости от того, насколько эффективно реализуются сложившиеся формы взаимодействия и насколько согласованно органы государственной власти реализуют возложенные на них полномочия. Поиск наиболее оптимальной модели взаимодействия органов государственной власти регионального уровня, на наш взгляд, еще не завершен. Изменения федерального и регионального законодательства способствуют позитивным изменениям в части взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

По мнению Е. А. Переверзева, «взаимодействие – это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия – системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения общих задач».^[17]

Государственная власть на региональном уровне представлена системой исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и мировыми судами. Конституционные (уставные) суды созданы в настоящий момент не во всех субъектах РФ, а компетенция мировых судей носит достаточно ограниченный характер. Соответственно главную роль в государственном механизме на уровне субъектов Российской Федерации играют исполнительные и законодательные (представительные) органы государственной власти. Именно данные органы наделены значительными полномочиями по государственному управлению на региональном уровне, а также ответственны за формирование региональной правовой системы. От решения проблем взаимодействия законодательной (представительной) и исполнительной власти во многом зависит создание сбалансированного и эффективного механизма государственной власти на региональном уровне.

---

Некоторые вопросы взаимодействия законодательной (представительной) и исполнительной власти на региональном уровне нормативную основу взаимоотношений исполнительной и законодательной (представительной) власти на уровне субъектов Российской Федерации составляют Конституция РФ, федеральные законы (прежде всего, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), а также конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. В федеральном законодательстве, касающемся правового положения представительных (законодательных) органов государственной власти субъекта РФ, прослеживается дальнейшая унификация, и в число унифицированных признаков в настоящее время включается еще и численность депутатов представительных органов.

До принятия 05.04.2010 года изменений в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[18] количественный состав региональных парламентов устанавливался Конституцией (уставом) субъекта РФ и был разным в различных субъектах Федерации. Новейшими изменениями в указанном Федеральном законе установлена зависимость количества депутатов от численности избирателей в субъекте РФ.

Инициатива введения единого критерия установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации была впервые озвучена в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2009 г.

В качестве примера необходимости введения данных изменений были приведены г. Москва, в Городской Думе которого всего 35 депутата при населении более 11 млн. человек, и относительно небольшой субъект РФ Республика Тыва с населением в 30 с лишним раз меньше, в законодательном органе которого (Великом Хурале) заседает 162 депутата. На момент принятия изменений в законодательство указанным критериям не соответствовала численность 19 региональных парламентов. Представляется, что данные изменения направлены на создание условий для более полного народного представительства в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, хотя в то же время они вызывают стремление региональной власти увеличить количество депутатских мест при том, что их количество и так представляется достаточным (например, в Республике Дагестан при очередных выборах в Народное Собрание РД вместо 72 депутатов было избрано 90).

---