Файл: Органы местного самоуправления (Сущность органов местного самоуправления).pdf

опосредованно: представительным органом муниципального образования^[21].

Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Согласно закону (ст. 34) местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом^[22].

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой по закону 2003 г. реализован принцип разделения властей^[23].

Исторический путь местного самоуправления в России

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV^[24].

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица^[25].

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Тем не менее и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то вновь ослабевали. Так при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим^[26].

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - земские избы и выбранные бурмистры. Однако при наследниках Петра все вернулось к назначаемым чиновникам.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, которая приняла специальный акт - Грамоту на права и выгоды городов Российской империи. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников - городничих, полицмейстеров и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять^[27].

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях^[28].

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили "вольную"^[29].

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в государственную казну и губернию.

В числе первых губерний, где земства сразу после принятия "Положения" начали свою деятельность, были Самарская, Пензенская, Костромская, Новгородская, Херсонская, Псковская, Курская, Ярославская, Полтавская, Московская, Казанская, Санкт-Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская и Тамбовская^[30].

Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей.

Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в избрании руководящих органов, в формировании структур управления, определении основных направлений своей деятельности, подборе и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г^[31].

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное^[32].

К сожалению, накопленный до революции опыт местного управления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, забыт. Хотя и в годы советской власти можно найти положительные примеры организации местной власти.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата^[33].

В 60 - 80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами" (1957 г.), "О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области" (1965 г.), "Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" (1967 г.), "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся" (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" (1981 г.) и др^[34].

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"^[35].

В течение всего периода подготовки Закона велись острые споры по поводу того, как обеспечить доходные источники местных бюджетов. Дискуссия по этому вопросу состоялась и на сессии Верховного Совета СССР, принимавшей Закон. Но решение все же было принято.

В данном Законе было сказано, что местные бюджеты могут направлять дотации, субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов. В состав их доходов прежде всего входили налоги – подоходный налогог с населения и серия налогов с предприятий и организаций, включая отчисления от прибыли, а также местные налоги и сборы. Сейчас можно доказывать необоснованность установленных Законом отчислений от некоторых налогов. Однако нельзя отрицать того, что закон все-таки заложил основы финансовой обеспеченности местного самоуправления^[36].

Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы^[37].

Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране^[38]. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены, прежде всего, на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2003 году^[39].

1.3. Местное самоуправление, как форма осуществления публичной власти

В соответствии со ст.12 Конституции РФ, местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление имеет собственный конституционно-правовой статус, отличный от статуса государственной власти. Приведенные конституционные положения породили и продолжают порождать множество дискуссий о природе местного самоуправления в Российской Федерации и его соотношении с властью государственной. На первый взгляд, конституция ст.12 может привести к выводу об определенном противопоставлении органов местного самоуправления органам государственной власти, однако ученые-правоведы сходятся во мнении, что местное самоуправления является низовым, локальным уровнем публичной власти Российской Федерации как суверенитета государства^[40].

В Российской Федерации, как известно, области и края стали ее субъектами, а внутри них созданы территориальные муниципальные районы. Однако элементы централизации управления в более крупных единицах проявляются в нашей стране, где в общем принята англосаксонская, а не континентальная модель местного самоуправления^[41].

В теории муниципального права выделяют несколько моделей самоуправления, в зависимости от степени признания его самостоятельности как уровня публичной власти и степени взаимодействия, контроля и подчиненности с властью государственной^[42].

1. Романо-германская модель. Характеризуется тем, что в муниципальных образованиях наряду с избранными органами имеются назначенные правительством представители государства – чиновники общей компетенции (но не руководители территориальных органов федеральной власти). Выборные органы решают вопросы местного значения, а представитель государства осуществляет полномочия от имени государства.

2. Иберийская модель (принята в некоторых государствах Латинской Америки) предусматривает избрание совета и префекта. префект, как совет, избирается населением, но затем утверждается как представитель государства в муниципальном образовании. Одновременно по должности он является председателем муниципального совета.

3. Англо-саксонская модель существует в большинстве стран и не подразумевает назначаемых чиновников общей компетенции для управления на местах. Для решения вопросов местного значения избирается совет, который создает различные отраслевые постоянные комиссии. Избирается председатель совета, который представляет муниципальное образование и координирует работу комиссий. Муниципалитеты функционируют в пределах своих полномочий, однако выход за соответствующие пределы позволяет вмешиваться правительству.

В Российской Федерации, как представителю англо-саксонской модели, наиболее ярким примером централизации власти является создание в городах Москве и Санкт-Петербурге (как субъектах РФ) соответственно 12 округов и 19 районов во главе с назначенными администраторами (округа и районы объединяются соответственно 125 и 110 внутригородских муниципальных образований). Есть данные, что и в других крупных городах создавали городские округа (объединившие низовые единицы) с назначением администраторами, а губернаторы краев и областей назначили уполномоченных в муниципальные районы. Это уже внесло в систему муниципального управления новый элемент^[43].