Файл: Законодательные органы государственной власти (Исторический процесс возникновения и развития системы законодательных органов государственной власти в России).pdf

Характерной чертой второго периода является введение новых членов в состав Боярской Думы не с учётом их знатности, а с учётом положения, занимаемого им при дворе. В частности, в состав Думы по должности входил «окольничий». Начиная со второй половины XVIв. царь начал вводить в состав Думы простых дворян, которые получали при этом титул «думный». Позже в состав так же вошли и «думные дьяки». Таким образом, с точки зрения анализа социального состава Боярская Дума представляла собой довольно узкую организацию, в которую даже не входили все представители правящего сословия. Следует отметить, что состав Думы не являлся представительством в современном понимании, так как его формирование, особенно на более поздних этапах исторического развития осуществлялось фактически по воле царя путём прямого назначения. Боярская Дума существовала вплоть до конца XVIIвека и впоследствии была преобразована в Правительствующий Сенат^[10].

Так же следует отметить, что одним из наиболее крупных явлений общественно-политической жизни Московского государства XVI-XVIIвеков являлись Земские соборы, которые осуществляли важную функцию в законотворческой деятельности государства^[11]. В XVII веке в состав Земского Собора входили 2 части: первая объединяла в себе руководителей администрации, церковное руководство, членов Боярской думы и начальников различных приказов; вторая – выборных представителей всех сословий.

1.2. Элементы представительного правления в России в период абсолютной монархии (ХVIII – начало XX вв.)

Большая часть представителей исторической науки относят установление периода абсолютно монархии к концу XVII-началу XVIII веков^[12]. При этом считается, что в данный исторический период в своих трудах наиболее близко подошёл к более практическому пониманию теории разделения властей князь Андрей Михайлович Курбский. Так, согласно его теории, в стране высшие властные полномочия осуществляют монарх, а так же парламентарные и представительные органы, непосредственной задачей которых является забота о соблюдении в стране законности. Именно поэтому в эго работах присутствует ярко выраженное стремление ограничить ряд законодательных полномочий царя, передав их выборному сословно-представительному органу, который и является прообразом будущего парламента государства. Однако, с учётом основных положений его теории, А.М. Курбский не являлся противником усиления централизованной власти в стране.

В последующие исторические периоды развития отечественной истории неоднократно предпринимались различные попытки тем или иным способом ограничить власть монарха, причём, как правило, эти попытки предпринимались в момент, когда линия прямого наследования престола по различным причинам прерывалась. И в данном случае политические силы, которые возводили на престол новоявленного монарха, либо наоборот всячески препятствовали этому, прилагали усилия для того, чтобы в той или иной форме ограничить царскую власть. В частности, во время избрания в 1598 году Земским Собором Бориса Фёдоровича Годунова царём^[13], представители противостоящей ему боярской группировки, не видя возможности для возведения на престол иного представителя от династии Романовых, всячески пытались ограничить власть нового царя^[14].

В период царствования Петра Алексеевича Романова особую роль стал играть Правительствующий Сенат, учреждённый им в 1711 году и который стал в тот момент наиболее важные дела текущего законодательства, судоустройства и управления^[15]. Причём он не был похож на аналогичные органы, которые существовали в то время в Швеции, Польше и других странах. Широта предоставленных Правительствующему Сенату полномочий определялась тем, что основной целью его учреждения являлось «вместо его царского величества собственной персоны», то есть в те временные промежутки, когда ПётрIне мог заниматься государственными делами.

При этом следует отметить, что Сенат не являлся учреждением, которое могло ограничивать власть монарха, он действовал исключительно по поручению Петра и лично отвечал перед ним за все действия. Однако при правлении преемников Петра роль Правительствующего Сената значительно уменьшилась, особенно в законотворческой сфере. Окончательно статуса законосовещательного учреждения Сенат был лишён в 1802 году Александром I, который передал эти функции Государственному Совету^[16].

Государственный совет, учреждённый в 1801 году, впоследствии в 1810 году превратился в высший законосовещательный орган Российской империи. Отныне все проекты законодательных актов должны были проходить предварительное обсуждение в Государственном Совете перед их непосредственным утверждением и подписанием императором. Преимущественно до 1906 года члены Государственного Совета назначались напрямую царём из числа высших государственных сановников, министры же являлись членами Государственного Совета по своей непосредственной должности. В период с 1812 по 1865 годы Председатель Государственного Совета одновременно являлся Председателем Кабинета Министров. Именно в период правления Александра II (1855-1881гг.) члены Государственного Совета принимали активное участие в разработке законодательной базы, которая впоследствии легла в основу «Великих реформ».

Следующая попытка реформировать государственную власть в Российской империи принадлежит известному отечественному государственному и общественному деятелю Михаилу Михайловичу Сперанскому. В начале октября 1809 года он завершил работу над своим проектом, получившим название «Введение к уложению государственных законов», или как его именовал сам Сперанский «План всеобщего государственного преобразования»^[17]. В основу данной реформы был положен принцип разделения властей. В данном проекте М.М. Сперанский исходил из того, что нельзя основывать своё правление только лишь на законе, особенно если и составлять законы и следить за их осуществлением будет одна и та же власть. Именно поэтому он предложил сосредоточить всю полноту законодательной власти в Государственной Думе; исполнительную власть должен был осуществлять Правительствующий Сенат и министерства; судебную – Судебный Сенат. Так же в данном проекте предлагалась возможность допуска населения к участию в осуществлении работы всех ветвей государственной властипутём введения для этого имущественного ценза и установления для этого особой системы четырёхступенчатых выборов. Однако, при этом не предполагалось самостоятельности вышеуказанных органов в принятии решений от власти монарха. В данном случае он становился главой государства, без чьей непосредственной санкции не могла действовать ни одна из ветвей государственной власти. За координацию деятельности законодательной и исполнительной власти отвечал Государственный Совет, являвшийся совещательным органом при императоре^[18].

В своём первоначальном виде проекту М. М. Сперанского не суждено было воплотиться в жизнь. При этом, у историков нет однозначного объяснения о причинах отказа Александра Iот претворения в жизнь согласованного с ним во всех деталях проекта^[19]. 1 января 1810 года императором был подписан Манифест об образовании Государственного Совета, в котором было сказано, что «все законы, уставы и учреждения в первоначальных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной властипоступают к предназначенному им совершенствованию»^[20]. Таким образом, по замыслу М.М. Сперанского законодательные функции должны были принадлежать выборному представительному органу – Государственной Думе, в действительности были переданы Государственному Совету, расширив тем самым его функции, и отстранив от законодательного процесса представителей иных сословий.

1.3. Система представительных органов государственной власти в начале ХХ века

Процессы изменения социальной и политической ситуации в государстве, преобразование уровня развития производственных сил и соответствующих отношений обусловили вступление России в так называемую эпоху «буржуазного развития». Однако при этом, юридически в государстве по-прежнему сохранялась абсолютная монархия, и только итоги буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. продемонстрировали Правительству необходимость коренного преобразования текущего политического строя^[21]. Данные преобразования, естественно вызванные и происходившие под давлением революционных событий в стране, носили по большей части непоследовательный и довольно противоречивый характер. Начиная с первых дней начала протестов, самодержавная власть всячески пыталась пойти на компромисс с восставшими. Почти через полтора года после начала революционных волнений, 18 февраля 1905 года, Николай IIподписал подготовленный для него Министром внутренних дел Александром Григорьевичем Булыгиным рескрипт^[22], в содержании которого предлагалось привлекать избранных от населения людей к непосредственному участию в предварительной разработке и обсуждении различных законодательных предложений. Однако это положение на практике было выполнено лишь 6 августа того же года, в день подписания императором высочайшего Манифеста «Об учреждении Государственной Думы». Она была создана для предварительной разработки и последующего обсуждения законодательных предложений, которые восходили по силе основных законов и через Государственный Совет к верховной самодержавной власти.

В 1906 году в государстве была создана двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой парламента стала Государственная Дума, верхней – Государственный Совет, а начиная с 1906 года Государственный Совет становится уже полупредставительным органом^[23]. Императором назначались Председатель и Вице-председатель Совета, а так же половина его действующих членов; другая половина действовавших членов Государственного Совета избиралась от представителей различных слоёв населения: дворянства, духовенства, земств, крупнейших организаций промышленников, Академии наук и профессоров университетов. При этом Государственная Дума и Государственный Советимели равные законодательные права. На рассмотрение императором представлялись только те законопроекты, которые были одобрены двумя палатами Парламента.^[24] И так как Государственная Дума являлась представительным органом власти, большое значение в данном случае уделялось системе избрания её членов, которая была законодательно закреплена Указом от 6 августа 1905 года в тексте «Положения о выборах в Государственную Думу»^[25]. Данный Указ предусматривал проведение двухступенчатых выборов, отдельно губерниям, областям и крупным городам государства. Устанавливалось число выборщиков, которые должны были участвовать в собраниях в каждой административно-территориальной единице специальным списком. Вводился особый имущественный ценз – 1500 рублей, исчисляемых по земской оценке земельного участка, доходу или оценке недвижимого имущества в городе. По общему правилу к участиям на выборах не допускались: лица женского пола; лица, обучающиеся в учебных заведениях; лица, чей возраст меньше 25 лет; воинские чины, которые состоят на действующей военной службе; подданные иностранный государств, а так же бродячие инородцы. Так же в указе предусматривались и вводились ограничения частного характера, например, в отношении лиц, осужденных за совершение определённых преступлений.

В соответствии с текстом Манифеста, выборы в Государственную Думу планировалось провести в январе 1906 года, однако в связи всё более нарастающей революционной ситуацией в стране Николай II17 октября 1905 года издал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка»^[26]. IГосударственная Дума, несмотря на свою правовую ограниченность, по сути, была самым демократическим органом государственной власти в истории монархической России. Но такой ей удалось стать лишь значительно превысив свои полномочия. Именно поэтому на выборах во IIГосударственную Думу Правительство на этот раз ограничилось лишь изданием разъяснений к законодательству о выборах, которые на практике свелись к введению дополнительных ограничений с целью отстранения необеспеченных слоёв населения от участия в законотворческом процессе. Однако, не смотря на данные меры, IIГосударственная Дума оказалась ещё более радикально настроена по отношению к действовавшей власти, чем её предшественница, в связи с чем 3 июня 1907 года Николай II объявил о её роспуске и утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу. IIIпо счёту Государственная Дума была распущена в связи с окончанием срока её полномочий 29 августа 1912 года, её IVсозыв был назначен на 15 ноября 1912 года.^[27]

Начиная с 1913-1914 гг. Николай IIи Правительство полностью прекратили какое-либо взаимодействие с законодательными палатами государства. После периода Февральской революции ни государственный Совет, ни Государственная Дума не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. является этапом завершения краткой истории развития отечественного парламентаризма в начале XXвека. 26 февраля 1917 года Николай IIиздаёт Указ, которым прерывает занятия Государственной думы и назначает срок их возобновления на апрель 1917 года^[28].

1.4. Развитие системы представительных органов государственной власти в XX – начале XXI века

Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней в той или иной мере получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы в трудах Владимира Ильича Ленина^[29]. 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов была принята первая российская Конституция. Высшей властью в РСФСР, согласно ст. 24 Конституции, объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многостепенных выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов.Причем норма представительства не была равной: представителей городских Советов избиралось по норме 1 депутат на 25 тыс. избирателей; а представителей губернских Советов - по норме 1 депутат на 125 тыс. жителей (ст. 25)^[30].