Файл: Valdayskaya_zapiska_84.pdf

6

Валдайские

записки

№

 84.  

Апрель

,  2018

Кризис

с

заложниками

обозначил

две

тенденции

. 

С

одной

сторо

-

ны

, 

Иран

быстро

адаптировался

к

американским

ограничениям

на

импорт

нефти

. 

Тегеран

смог

перенаправить

экспорт

другим

потребителям

. 

Общая

нервозность

обстановки

в

Персидском

заливе

повышала

цены

на

нефть

, 

что

помогало

нивелировать

потерю

американского

рынка

. 

Вашингтон

так

-

же

стремился

создать

санкционную

коалицию

против

Ирана

за

счёт

Японии

и

союзников

в

Западной

Европе

. 

Но

эти

планы

потерпели

фиаско

. 

Японские

банки

продолжали

взаимодействие

с

Ираном

, 

что

помогло

смягчить

удар

от

заморозки

активов

в

США

, 

а

трейдеры

закупали

нефть

даже

по

завышен

-

ным

ценам

2

. 

Торговля

со

странами

Западной

Европы

также

росла

. 

Иными

словами

, 

Иран

сумел

воспользоваться

одиночеством

США

, 

отсутствием

эф

-

фективной

коалиции

, 

нервозностью

рынка

, 

желанием

потребителей

нефти

запастись

ею

на

случай

новых

кризисов

и

растущей

ценовой

конъюнктуры

. 

Американское

давление

помогало

новым

властям

сплотить

нацию

и

укрепить

легитимность

 (

хотя

противостояние

с

США

не

было

единственным

фактором

консолидации

). 

Решимости

иранцам

добавлял

и

провал

операции

американ

-

ского

спецназа

 Â«

Острый

коготь

» (

попытка

освобождения

заложников

из

по

-

сольства

США

в

Тегеране

 â€” 

прим

. 

ред

.)

. 

Администрацию

Картера

этот

провал

, 

наоборот

, 

лишал

возможности

использовать

силовой

козырь

в

переговорах

. 

С

другой

стороны

, 

американский

рынок

для

Ирана

был

утрачен

. 

Отмена

санкций

не

привела

к

возобновлению

поставок

в

докризисном

объёме

 â€” 

они

оставались

мизерными

. 

Лишь

в

 1987 

г

. 

они

составили

в

среднем

 50 

тыс

. 

баррелей

в

день

 (

в

десять

раз

меньше

в

сравнении

с

дореволюционным

пе

-

риодом

). 

После

 1991 

г

. 

поставки

иранской

нефти

на

американский

рынок

прекратились

вообще

.  

Очередной

кризис

в

отношениях

США

и

Ирана

происходит

в

 1987 

г

. 

на

фоне

так

называемой

 Â«

танкерной

войны

». 29 

октября

президент

США

Ро

-

нальд

Рейган

указом

№

12613 

вводит

санкции

против

Ирана

за

поддержку

терроризма

 (

в

 1984 

г

. 

поддерживаемые

Ираном

боевики

взорвали

казарму

с

американскими

военными

в

Ливане

), 

атаку

кораблей

под

американским

флагом

, 

а

также

за

угрозы

судоходству

в

Персидском

заливе

и

атаки

судов

под

флагами

других

государств

. 

Указ

запрещал

импорт

товаров

из

Ирана

в

США

. 

К

тому

времени

импорт

иранской

нефти

в

США

и

так

был

крайне

не

-

значительным

. 

Поэтому

введённые

санкции

носили

скорее

символический

характер

. 

Сами

по

себе

они

не

привели

к

изменению

иранских

действий

в

Персидском

заливе

. 

В

конечном

итоге

для

умиротворения

Ирана

амери

-

канцы

применили

силу

: 

в

апреле

 1988 

г

. 

они

успешно

провели

операцию

«

Богомол

». 

Примечательно

, 

что

операция

стала

крупнейшим

морским

боем

2

  

См

. 

об

этом

. 

Ергин

Д

. 

Добыча

: 

всемирная

история

борьбы

за

нефть

, 

деньги

и

власть

. – 

М

.: 

Альпина

Паблишер

, 2012. 

С

. 760–763.

Пиррова

победа

? 

Опыт

санкционной

войны

против

Ирана

7

со

времён

Второй

мировой

войны

. 

Американцы

захватили

нефтяные

плат

-

формы

, 

которые

использовались

иранцами

в

военных

целях

, 

а

также

пода

-

вили

контратаки

иранского

флота

и

авиации

. 

Санкции

 1987 

г

. 

можно

рас

-

сматривать

как

один

из

случаев

, 

когда

они

выступают

прекурсором

силовых

действий

, 

но

сами

по

себе

не

приводят

к

заметным

изменениям

политики

целевой

страны

. 

В

дело

вступает

Конгресс

Следующий

этап

санкционного

давления

на

Иран

разворачивает

-

ся

в

период

президентства

Билла

Клинтона

. 

На

этом

этапе

санкции

против

Ирана

впервые

вводятся

за

попытки

получить

оружие

массового

уничтоже

-

ния

. 15 

марта

 1995 

г

. 

Клинтон

подписал

указ

№

12957. 

Документ

запретил

американским

компаниям

и

гражданам

участвовать

в

разработке

и

финан

-

сировании

нефтегазового

сектора

Ирана

. 6 

мая

 1995 

г

. 

список

запретов

рас

-

ширился

указом

№

12959. 

В

нём

подтверждался

запрет

на

импорт

в

США

иранских

товаров

и

услуг

, 

а

также

на

экспорт

и

реэкспорт

американских

то

-

варов

, 

технологий

и

документации

к

ним

. 

Кроме

того

, 

американским

граж

-

данам

и

компаниям

запрещалось

инвестировать

в

иранскую

собственность

. 

19 

августа

 1997 

г

. 

указом

№

13059 

Клинтон

консолидировал

положения

рей

-

гановского

указа

 1987 

г

. 

и

своих

предыдущих

указов

по

иранским

санкциям

.  

Важной

новацией

этого

этапа

стало

активное

подключение

Конгресса

к

выработке

санкционной

политики

в

отношении

Ирана

. 

Американцы

также

предпринимают

очередную

попытку

интернационализации

санкций

, 

пыта

-

ясь

заставить

своих

союзников

присоединиться

к

ним

. 

В

 1996 

году

Конгресс

принял

Санкционный

акт

против

Ирана

и

Ливии

 (

в

 2006 

г

. 

из

него

была

ис

-

ключена

Ливия

, 

а

в

 2010 

г

. 

в

него

были

внесены

поправки

и

дополнения

). 

Одной

из

его

задач

объявляется

подрыв

финансовых

возможностей

Ира

-

на

по

финансированию

террористической

деятельности

, 

а

также

программ

разработки

ядерного

, 

химического

, 

бактериологического

оружия

и

ракетных

технологий

. 

Основной

удар

опять

же

планировалось

нанести

по

энергети

-

ческому

сектору

Ирана

 (

добыча

, 

производство

и

переработка

нефти

). 

Кро

-

ме

того

, 

Конгресс

обязывал

президента

США

создать

эффективный

между

-

народный

формат

санкционного

давления

на

Иран

, 

используя

механизмы

ООН

и

двусторонние

соглашения

. 

Если

раньше

президент

мог

действовать

в

этом

вопросе

по

своему

усмотрению

, 

то

теперь

он

должен

был

ежегодно

отчитываться

перед

Конгрессом

об

эффективности

своих

дипломатических

8

Валдайские

записки

№

 84.  

Апрель

,  2018

усилий

. 

По

замыслу

конгрессменов

, 

президент

должен

был

в

первую

очередь

добиваться

того

, 

чтобы

сходные

с

американскими

законодательные

и

адми

-

нистративные

процедуры

против

Ирана

ввели

страны

ЕС

, 

Республика

Корея

, 

Япония

, 

Австралия

и

Израиль

. 

Ещё

одной

новацией

Конгресса

стал

экстерриториальный

принцип

использования

санкций

. 

То

есть

они

распространялись

как

на

граждан

и

ком

-

пании

США

, 

так

и

на

иностранные

лица

и

организации

. ISA (Iran Sanctions 

Act) 

запрещал

крупные

инвестиции

в

иранский

энергетический

сектор

, 

по

-

ставки

товаров

, 

услуг

и

технологий

для

иранского

энергетического

сектора

, 

а

также

экспорт

в

Иран

нефтепродуктов

 (

будучи

крупным

поставщиком

неф

-

ти

, 

Иран

вплоть

до

настоящего

времени

испытывает

дефицит

перерабатыва

-

ющих

мощностей

). 

Примечательно

, 

что

под

запрет

попадала

поставка

судов

и

транспортных

услуг

по

доставке

нефтепродуктов

в

Иран

, 

а

также

страховые

услуги

по

обеспечению

таких

сделок

. 

Конгресс

также

вводил

ограничения

на

поставки

в

Иран

товаров

и

технологий

, 

которые

могли

бы

содействовать

его

программам

разработки

оружия

массового

уничтожения

 (

ОМУ

).

Санкционный

акт

против

Ирана

и

Ливии

и

указы

президента

США

в

середине

 1990-

х

гг

. 

дали

американской

дипломатии

мало

практических

результатов

. 

Запреты

на

импорт

нефти

в

США

лишь

фиксировали

сложив

-

шуюся

расстановку

на

рынке

 â€” 

США

уже

задолго

до

этого

перестали

импор

-

тировать

иранскую

нефть

. 

Иран

же

весьма

успешно

продолжал

курс

на

ди

-

версификацию

своих

рынков

. 

Попытка

ввести

экстерриториальные

санкции

вызвала

трения

с

союзниками

, 

и

американцы

избегали

использовать

закон

против

иностранных

компаний

. 

Иными

словами

, 

санкции

остались

преиму

-

щественно

односторонними

, 

а

Иран

не

сворачивал

с

намеченного

полити

-

ческого

курса

. 

Тем

не

менее

США

заложили

важный

прецедент

и

обозначили

воз

-

можные

инструменты

давления

на

Иран

. 

Ситуация

радикально

изменилась

после

очередной

попытки

американцев

придать

санкциям

международный

характер

за

счёт

использования

механизмов

ООН

. 

Эта

политика

привела

к

новым

поправкам

в

закон

 1996 

г

. 

и

заставила

его

работать

на

качественно

ином

уровне

.

Пиррова

победа

? 

Опыт

санкционной

войны

против

Ирана

9

Санкции

СБ

ООН

: 

скромные

результаты

, 

большие

последствия

Первая

резолюция

Совета

Безопасности

ООН

по

иранской

ракетно

-

ядерной

программе

была

принята

 31 

июля

 2006. 

Сам

факт

появления

ре

-

золюции

можно

было

считать

успехом

американской

дипломатии

. 

Вопрос

, 

который

американцы

поставили

ещё

десятилетие

назад

, 

наконец

обрёл

устойчивый

и

легитимный

международный

формат

. 

Резолюция

 1696 

тре

-

бовала

от

Ирана

 Â«

приостановить

всю

деятельность

, 

связанную

с

обогаще

-

нием

и

переработкой

, 

включая

исследования

и

разработки

». 

Кроме

того

, 

перед

МАГАТЭ

ставилась

задача

предоставить

исчерпывающую

информа

-

цию

о

выполнении

Ираном

требований

резолюции

. 

Её

принятие

можно

было

считать

успехом

и

для

других

постоянных

членов

СБ

ООН

, 

а

также

для

Германии

и

ЕС

. 

Наряду

с

США

они

также

были

заинтересованы

в

устой

-

чивости

режима

Договора

о

нераспространении

ядерного

оружия

 (

ДНЯО

). 

Резолюция

давала

им

возможность

быть

активными

участниками

диало

-

га

по

иранской

ракетно

-

ядерной

программе

и

урегулировать

проблему

, 

не

допуская

американской

монополии

в

этом

вопросе

. 

Документ

не

на

-

кладывал

на

Иран

никакие

санкции

, 

однако

предупреждал

о

возможных

мерах

в

соответствии

с

 41 

статьёй

главы

 VII 

Устава

ООН

в

случае

невыпол

-

нения

Тегераном

требований

резолюции

. 

После

того

как

Иран

ожидаемо

не

пошёл

на

выполнение

резолюции

1696, 

Совет

Безопасности

ООН

начал

вводить

санкции

и

последовательно

расширять

их

. 

В

декабре

 2006 

г

. 

принимается

резолюция

 1737. 

Она

запре

-

тила

всем

государствам

поставки

в

Иран

материалов

, 

которые

могли

бы

со

-

действовать

реализации

его

ракетно

-

ядерной

программы

, 

доставку

этих

ма

-

териалов

в

Иран

и

проведение

связанных

с

этим

финансовых

операций

. 

В

резолюции

также

был

отмечен

список

иранских

юридических

и

физиче

-

ских

лиц

, 

чьё

передвижение

за

рубежом

ограничивалось

и

чьи

активы

под

-

лежали

заморозке

. 

На

первых

порах

список

был

весьма

компактным

 â€” 

в

него

вошло

всего

 12 

физических

и

 10 

юридических

лиц

. 

Но

уже

в

марте

 2007 

г

. 

СБ

ООН

голосует

за

резолюцию

 1747, 

которая

расширила

этот

список

. 

Поми

-

мо

лиц

и

компаний

, 

задействованных

в

ракетно

-

ядерной

программе

, 

в

него

вошли

также

организации

и

отдельные

руководители

иранского

Корпуса

стражей

исламской

революции

  (

КСИР

). 

Кроме

того

, 

резолюция

запрещала

10

Валдайские

записки

№

 84.  

Апрель

,  2018

оружейный

импорт

из

Ирана

, 

накладывала

ограничения

на

экспорт

в

Иран

практически

всех

основных

систем

обычных

вооружений

, 

а

также

призы

-

вала

все

страны

и

международные

финансовые

учреждения

воздержать

-

ся

от

субсидий

, 

кредитов

и

финансовой

помощи

Тегерану

за

исключением

гуманитарных

программ

. 

Спустя

год

, 

в

марте

 2008 

г

., 

набор

санкции

усиливаются

вновь

. 

Резолю

-

ция

 1803 

расширяет

списки

физических

и

юридических

лиц

, 

против

которых

вводятся

визовые

ограничения

. 

Под

ограничения

подпадают

иранские

банки

и

их

филиалы

за

рубежом

: 

в

работе

с

ними

рекомендовано

проявлять

бди

-

тельность

с

целю

предотвращения

финансирования

ракетно

-

ядерной

про

-

граммы

. 

К

разработке

финансовых

мер

против

Ирана

подключилась

Группа

разработки

финансовых

мер

борьбы

с

отмыванием

денег

  (

ФАТФ

). 

Кроме

того

, 

резолюция

дала

полномочия

досматривать

иранские

суда

и

самолёты

в

случае

подозрений

, 

что

они

имеют

отношение

к

запрещённым

поставкам

. 

Впрочем

, 

все

эти

меры

оказались

недостаточными

для

остановки

иранской

ядерной

программы

. 

В

частности

, 

к

 2010 

г

. 

Иран

смог

добить

-

ся

обогащения

урана

до

 20% 

и

создал

объект

для

обогащения

в

Куме

. 

Ответом

стала

резолюция

СБ

ООН

 1929, 

существенно

ужесточавшая

санк

-

ции

. 

Она

запрещала

Ирану

любые

зарубежные

инвестиции

в

разработку

ядерных

и

ракетных

материалов

и

технологий

. 

Наряду

с

запретом

поста

-

вок

основных

видов

обычных

вооружений

, 

запрещалось

также

обучать

и

тренировать

иранских

военных

специалистов

за

рубежом

. 

Расширился

список

подсанкционных

лиц

и

компаний

, 

в

том

числе

транспортных

. 

В

спи

-

ски

, 

в

частности

, 

попали

зарубежные

транспортные

фирмы

. 

Помимо

досмо

-

тра

грузов

в

портах

и

аэропортах

разрешалась

их

проверка

в

открытом

море

, 

запрещалось

заправлять

и

обслуживать

иранские

суда

, 

подозревае

-

мые

в

перевозке

запрещённых

грузов

. 

Расширялись

финансовые

санкции

: 

под

них

подпадали

все

банки

, 

в

отношении

которых

могли

бы

быть

подо

-

зрения

об

их

содействии

в

ядерной

программе

 (

фактически

под

удар

по

-

падал

любой

банк

). 

Такие

банки

не

могли

открывать

филиалы

за

рубежом

, 

а

операции

с

ними

запрещались

. 

Важно

также

и

то

, 

что

в

отличие

от

пре

-

дыдущих

резолюций

, 

в

ней

указывалось

на

взаимосвязь

между

доходами

от

продажи

нефти

и

финансированием

ядерных

разработок

. 

Впоследствии

данный

пункт

стал

важным

аргументом

для

санкций

отдельных

стран

про

-

тив

иранского

энергетического

сектора

3

.   

3

  

См

. Graaf T.V. The “Oil Weapon” Reversed? Sanctions Against Iran and US-EU Structural Power // Middle East 

Policy. 2013. Vol. XX, No 3. P. 148.