Файл: Valdayskaya_zapiska_84.pdf

6

 

 

Валдайские

 

записки

 

№

 84.  

Апрель

,  2018

Кризис

 

с

 

заложниками

 

обозначил

 

две

 

тенденции

. 

С

 

одной

 

сторо

-

ны

, 

Иран

 

быстро

 

адаптировался

 

к

 

американским

 

ограничениям

 

на

 

импорт

 

нефти

. 

Тегеран

 

смог

 

перенаправить

 

экспорт

 

другим

 

потребителям

. 

Общая

 

нервозность

 

обстановки

 

в

 

Персидском

 

заливе

 

повышала

 

цены

 

на

 

нефть

, 

что

 

помогало

 

нивелировать

 

потерю

 

американского

 

рынка

. 

Вашингтон

 

так

-

же

 

стремился

 

создать

 

санкционную

 

коалицию

 

против

 

Ирана

 

за

 

счёт

 

Японии

 

и

 

союзников

 

в

 

Западной

 

Европе

. 

Но

 

эти

 

планы

 

потерпели

 

фиаско

. 

Японские

 

банки

 

продолжали

 

взаимодействие

 

с

 

Ираном

, 

что

 

помогло

 

смягчить

 

удар

 

от

 

заморозки

 

активов

 

в

 

США

, 

а

 

трейдеры

 

закупали

 

нефть

 

даже

 

по

 

завышен

-

ным

 

ценам

2

. 

Торговля

 

со

 

странами

 

Западной

 

Европы

 

также

 

росла

. 

Иными

 

словами

, 

Иран

 

сумел

 

воспользоваться

 

одиночеством

 

США

, 

отсутствием

 

эф

-

фективной

 

коалиции

, 

нервозностью

 

рынка

, 

желанием

 

потребителей

 

нефти

 

запастись

 

ею

 

на

 

случай

 

новых

 

кризисов

 

и

 

растущей

 

ценовой

 

конъюнктуры

. 

Американское

 

давление

 

помогало

 

новым

 

властям

 

сплотить

 

нацию

 

и

 

укрепить

 

легитимность

 (

хотя

 

противостояние

 

с

 

США

 

не

 

было

 

единственным

 

фактором

 

консолидации

). 

Решимости

 

иранцам

 

добавлял

 

и

 

провал

 

операции

 

американ

-

ского

 

спецназа

 Â«

Острый

 

коготь

» (

попытка

 

освобождения

 

заложников

 

из

 

по

-

сольства

 

США

 

в

 

Тегеране

 â€” 

прим

. 

ред

.)

. 

Администрацию

 

Картера

 

этот

 

провал

, 

наоборот

, 

лишал

 

возможности

 

использовать

 

силовой

 

козырь

 

в

 

переговорах

. 

С

 

другой

 

стороны

, 

американский

 

рынок

 

для

 

Ирана

 

был

 

утрачен

. 

Отмена

 

санкций

 

не

 

привела

 

к

 

возобновлению

 

поставок

 

в

 

докризисном

 

объёме

 â€” 

они

 

оставались

 

мизерными

. 

Лишь

 

в

 1987 

г

. 

они

 

составили

 

в

 

среднем

 50 

тыс

. 

баррелей

 

в

 

день

 (

в

 

десять

 

раз

 

меньше

 

в

 

сравнении

 

с

 

дореволюционным

 

пе

-

риодом

). 

После

 1991 

г

. 

поставки

 

иранской

 

нефти

 

на

 

американский

 

рынок

 

прекратились

 

вообще

.  

Очередной

 

кризис

 

в

 

отношениях

 

США

 

и

 

Ирана

 

происходит

 

в

 1987 

г

. 

на

 

фоне

 

так

 

называемой

 Â«

танкерной

 

войны

». 29 

октября

 

президент

 

США

 

Ро

-

нальд

 

Рейган

 

указом

 

№

12613 

вводит

 

санкции

 

против

 

Ирана

 

за

 

поддержку

 

терроризма

 (

в

 1984 

г

. 

поддерживаемые

 

Ираном

 

боевики

 

взорвали

 

казарму

 

с

 

американскими

 

военными

 

в

 

Ливане

), 

атаку

 

кораблей

 

под

 

американским

 

флагом

, 

а

 

также

 

за

 

угрозы

 

судоходству

 

в

 

Персидском

 

заливе

 

и

 

атаки

 

судов

 

под

 

флагами

 

других

 

государств

. 

Указ

 

запрещал

 

импорт

 

товаров

 

из

 

Ирана

 

в

 

США

. 

К

 

тому

 

времени

 

импорт

 

иранской

 

нефти

 

в

 

США

 

и

 

так

 

был

 

крайне

 

не

-

значительным

. 

Поэтому

 

введённые

 

санкции

 

носили

 

скорее

 

символический

 

характер

. 

Сами

 

по

 

себе

 

они

 

не

 

привели

 

к

 

изменению

 

иранских

 

действий

 

в

 

Персидском

 

заливе

. 

В

 

конечном

 

итоге

 

для

 

умиротворения

 

Ирана

 

амери

-

канцы

 

применили

 

силу

: 

в

 

апреле

 1988 

г

. 

они

 

успешно

 

провели

 

операцию

 

«

Богомол

». 

Примечательно

, 

что

 

операция

 

стала

 

крупнейшим

 

морским

 

боем

 

2

  

См

. 

об

 

этом

. 

Ергин

 

Д

. 

Добыча

: 

всемирная

 

история

 

борьбы

 

за

 

нефть

, 

деньги

 

и

 

власть

. – 

М

.: 

Альпина

 

Паблишер

, 2012. 

С

. 760–763.

 

Пиррова

 

победа

? 

Опыт

 

санкционной

 

войны

 

против

 

Ирана

 

7

со

 

времён

 

Второй

 

мировой

 

войны

. 

Американцы

 

захватили

 

нефтяные

 

плат

-

формы

, 

которые

 

использовались

 

иранцами

 

в

 

военных

 

целях

, 

а

 

также

 

пода

-

вили

 

контратаки

 

иранского

 

флота

 

и

 

авиации

. 

Санкции

 1987 

г

. 

можно

 

рас

-

сматривать

 

как

 

один

 

из

 

случаев

, 

когда

 

они

 

выступают

 

прекурсором

 

силовых

 

действий

, 

но

 

сами

 

по

 

себе

 

не

 

приводят

 

к

 

заметным

 

изменениям

 

политики

 

целевой

 

страны

. 

В

 

дело

 

вступает

 

Конгресс

Следующий

 

этап

 

санкционного

 

давления

 

на

 

Иран

 

разворачивает

-

ся

 

в

 

период

 

президентства

 

Билла

 

Клинтона

. 

На

 

этом

 

этапе

 

санкции

 

против

 

Ирана

 

впервые

 

вводятся

 

за

 

попытки

 

получить

 

оружие

 

массового

 

уничтоже

-

ния

. 15 

марта

 1995 

г

. 

Клинтон

 

подписал

 

указ

 

№

12957. 

Документ

 

запретил

 

американским

 

компаниям

 

и

 

гражданам

 

участвовать

 

в

 

разработке

 

и

 

финан

-

сировании

 

нефтегазового

 

сектора

 

Ирана

. 6 

мая

 1995 

г

. 

список

 

запретов

 

рас

-

ширился

 

указом

 

№

12959. 

В

 

нём

 

подтверждался

 

запрет

 

на

 

импорт

 

в

 

США

 

иранских

 

товаров

 

и

 

услуг

, 

а

 

также

 

на

 

экспорт

 

и

 

реэкспорт

 

американских

 

то

-

варов

, 

технологий

 

и

 

документации

 

к

 

ним

. 

Кроме

 

того

, 

американским

 

граж

-

данам

 

и

 

компаниям

 

запрещалось

 

инвестировать

 

в

 

иранскую

 

собственность

. 

19 

августа

 1997 

г

. 

указом

 

№

13059 

Клинтон

 

консолидировал

 

положения

 

рей

-

гановского

 

указа

 1987 

г

. 

и

 

своих

 

предыдущих

 

указов

 

по

 

иранским

 

санкциям

.  

Важной

 

новацией

 

этого

 

этапа

 

стало

 

активное

 

подключение

 

Конгресса

 

к

 

выработке

 

санкционной

 

политики

 

в

 

отношении

 

Ирана

. 

Американцы

 

также

 

предпринимают

 

очередную

 

попытку

 

интернационализации

 

санкций

, 

пыта

-

ясь

 

заставить

 

своих

 

союзников

 

присоединиться

 

к

 

ним

. 

В

 1996 

году

 

Конгресс

 

принял

 

Санкционный

 

акт

 

против

 

Ирана

 

и

 

Ливии

 (

в

 2006 

г

. 

из

 

него

 

была

 

ис

-

ключена

 

Ливия

, 

а

 

в

 2010 

г

. 

в

 

него

 

были

 

внесены

 

поправки

 

и

 

дополнения

). 

Одной

 

из

 

его

 

задач

 

объявляется

 

подрыв

 

финансовых

 

возможностей

 

Ира

-

на

 

по

 

финансированию

 

террористической

 

деятельности

, 

а

 

также

 

программ

 

разработки

 

ядерного

, 

химического

, 

бактериологического

 

оружия

 

и

 

ракетных

 

технологий

. 

Основной

 

удар

 

опять

 

же

 

планировалось

 

нанести

 

по

 

энергети

-

ческому

 

сектору

 

Ирана

 (

добыча

, 

производство

 

и

 

переработка

 

нефти

). 

Кро

-

ме

 

того

, 

Конгресс

 

обязывал

 

президента

 

США

 

создать

 

эффективный

 

между

-

народный

 

формат

 

санкционного

 

давления

 

на

 

Иран

, 

используя

 

механизмы

 

ООН

 

и

 

двусторонние

 

соглашения

. 

Если

 

раньше

 

президент

 

мог

 

действовать

 

в

 

этом

 

вопросе

 

по

 

своему

 

усмотрению

, 

то

 

теперь

 

он

 

должен

 

был

 

ежегодно

 

отчитываться

 

перед

 

Конгрессом

 

об

 

эффективности

 

своих

 

дипломатических

 

8

 

 

Валдайские

 

записки

 

№

 84.  

Апрель

,  2018

усилий

. 

По

 

замыслу

 

конгрессменов

, 

президент

 

должен

 

был

 

в

 

первую

 

очередь

 

добиваться

 

того

, 

чтобы

 

сходные

 

с

 

американскими

 

законодательные

 

и

 

адми

-

нистративные

 

процедуры

 

против

 

Ирана

 

ввели

 

страны

 

ЕС

, 

Республика

 

Корея

, 

Япония

, 

Австралия

 

и

 

Израиль

. 

Ещё

 

одной

 

новацией

 

Конгресса

 

стал

 

экстерриториальный

 

принцип

 

использования

 

санкций

. 

То

 

есть

 

они

 

распространялись

 

как

 

на

 

граждан

 

и

 

ком

-

пании

 

США

, 

так

 

и

 

на

 

иностранные

 

лица

 

и

 

организации

. ISA (Iran Sanctions 

Act) 

запрещал

 

крупные

 

инвестиции

 

в

 

иранский

 

энергетический

 

сектор

, 

по

-

ставки

 

товаров

, 

услуг

 

и

 

технологий

 

для

 

иранского

 

энергетического

 

сектора

, 

а

 

также

 

экспорт

 

в

 

Иран

 

нефтепродуктов

 (

будучи

 

крупным

 

поставщиком

 

неф

-

ти

, 

Иран

 

вплоть

 

до

 

настоящего

 

времени

 

испытывает

 

дефицит

 

перерабатыва

-

ющих

 

мощностей

). 

Примечательно

, 

что

 

под

 

запрет

 

попадала

 

поставка

 

судов

 

и

 

транспортных

 

услуг

 

по

 

доставке

 

нефтепродуктов

 

в

 

Иран

, 

а

 

также

 

страховые

 

услуги

 

по

 

обеспечению

 

таких

 

сделок

. 

Конгресс

 

также

 

вводил

 

ограничения

 

на

 

поставки

 

в

 

Иран

 

товаров

 

и

 

технологий

, 

которые

 

могли

 

бы

 

содействовать

 

его

 

программам

 

разработки

 

оружия

 

массового

 

уничтожения

 (

ОМУ

).

Санкционный

 

акт

 

против

 

Ирана

 

и

 

Ливии

 

и

 

указы

 

президента

 

США

 

в

 

середине

 1990-

х

 

гг

. 

дали

 

американской

 

дипломатии

 

мало

 

практических

 

результатов

. 

Запреты

 

на

 

импорт

 

нефти

 

в

 

США

 

лишь

 

фиксировали

 

сложив

-

шуюся

 

расстановку

 

на

 

рынке

 â€” 

США

 

уже

 

задолго

 

до

 

этого

 

перестали

 

импор

-

тировать

 

иранскую

 

нефть

. 

Иран

 

же

 

весьма

 

успешно

 

продолжал

 

курс

 

на

 

ди

-

версификацию

 

своих

 

рынков

. 

Попытка

 

ввести

 

экстерриториальные

 

санкции

 

вызвала

 

трения

 

с

 

союзниками

, 

и

 

американцы

 

избегали

 

использовать

 

закон

 

против

 

иностранных

 

компаний

. 

Иными

 

словами

, 

санкции

 

остались

 

преиму

-

щественно

 

односторонними

, 

а

 

Иран

 

не

 

сворачивал

 

с

 

намеченного

 

полити

-

ческого

 

курса

. 

Тем

 

не

 

менее

 

США

 

заложили

 

важный

 

прецедент

 

и

 

обозначили

 

воз

-

можные

 

инструменты

 

давления

 

на

 

Иран

. 

Ситуация

 

радикально

 

изменилась

 

после

 

очередной

 

попытки

 

американцев

 

придать

 

санкциям

 

международный

 

характер

 

за

 

счёт

 

использования

 

механизмов

 

ООН

. 

Эта

 

политика

 

привела

 

к

 

новым

 

поправкам

 

в

 

закон

 1996 

г

. 

и

 

заставила

 

его

 

работать

 

на

 

качественно

 

ином

 

уровне

.

 

Пиррова

 

победа

? 

Опыт

 

санкционной

 

войны

 

против

 

Ирана

 

9

Санкции

 

СБ

 

ООН

: 

скромные

 

результаты

, 

большие

 

последствия

Первая

 

резолюция

 

Совета

 

Безопасности

 

ООН

 

по

 

иранской

 

ракетно

-

ядерной

 

программе

 

была

 

принята

 31 

июля

 2006. 

Сам

 

факт

 

появления

 

ре

-

золюции

 

можно

 

было

 

считать

 

успехом

 

американской

 

дипломатии

. 

Вопрос

, 

который

 

американцы

 

поставили

 

ещё

 

десятилетие

 

назад

, 

наконец

 

обрёл

 

устойчивый

 

и

 

легитимный

 

международный

 

формат

. 

Резолюция

 1696 

тре

-

бовала

 

от

 

Ирана

 Â«

приостановить

 

всю

 

деятельность

, 

связанную

 

с

 

обогаще

-

нием

 

и

 

переработкой

, 

включая

 

исследования

 

и

 

разработки

». 

Кроме

 

того

, 

перед

 

МАГАТЭ

 

ставилась

 

задача

 

предоставить

 

исчерпывающую

 

информа

-

цию

 

о

 

выполнении

 

Ираном

 

требований

 

резолюции

. 

Её

 

принятие

 

можно

 

было

 

считать

 

успехом

 

и

 

для

 

других

 

постоянных

 

членов

 

СБ

 

ООН

, 

а

 

также

 

для

 

Германии

 

и

 

ЕС

. 

Наряду

 

с

 

США

 

они

 

также

 

были

 

заинтересованы

 

в

 

устой

-

чивости

 

режима

 

Договора

 

о

 

нераспространении

 

ядерного

 

оружия

 (

ДНЯО

). 

Резолюция

 

давала

 

им

 

возможность

 

быть

 

активными

 

участниками

 

диало

-

га

 

по

 

иранской

 

ракетно

-

ядерной

 

программе

 

и

 

урегулировать

 

проблему

, 

не

 

допуская

 

американской

 

монополии

 

в

 

этом

 

вопросе

. 

Документ

 

не

 

на

-

кладывал

 

на

 

Иран

 

никакие

 

санкции

, 

однако

 

предупреждал

 

о

 

возможных

 

мерах

 

в

 

соответствии

 

с

 41 

статьёй

 

главы

 VII 

Устава

 

ООН

 

в

 

случае

 

невыпол

-

нения

 

Тегераном

 

требований

 

резолюции

. 

После

 

того

 

как

 

Иран

 

ожидаемо

 

не

 

пошёл

 

на

 

выполнение

 

резолюции

 

1696, 

Совет

 

Безопасности

 

ООН

 

начал

 

вводить

 

санкции

 

и

 

последовательно

 

расширять

 

их

. 

В

 

декабре

 2006 

г

. 

принимается

 

резолюция

 1737. 

Она

 

запре

-

тила

 

всем

 

государствам

 

поставки

 

в

 

Иран

 

материалов

, 

которые

 

могли

 

бы

 

со

-

действовать

 

реализации

 

его

 

ракетно

-

ядерной

 

программы

, 

доставку

 

этих

 

ма

-

териалов

 

в

 

Иран

 

и

 

проведение

 

связанных

 

с

 

этим

 

финансовых

 

операций

. 

В

 

резолюции

 

также

 

был

 

отмечен

 

список

 

иранских

 

юридических

 

и

 

физиче

-

ских

 

лиц

, 

чьё

 

передвижение

 

за

 

рубежом

 

ограничивалось

 

и

 

чьи

 

активы

 

под

-

лежали

 

заморозке

. 

На

 

первых

 

порах

 

список

 

был

 

весьма

 

компактным

 â€” 

в

 

него

 

вошло

 

всего

 12 

физических

 

и

 10 

юридических

 

лиц

. 

Но

 

уже

 

в

 

марте

 2007 

г

. 

СБ

 

ООН

 

голосует

 

за

 

резолюцию

 1747, 

которая

 

расширила

 

этот

 

список

. 

Поми

-

мо

 

лиц

 

и

 

компаний

, 

задействованных

 

в

 

ракетно

-

ядерной

 

программе

, 

в

 

него

 

вошли

 

также

 

организации

 

и

 

отдельные

 

руководители

 

иранского

 

Корпуса

 

стражей

 

исламской

 

революции

  (

КСИР

). 

Кроме

 

того

, 

резолюция

 

запрещала

 

10

 

 

Валдайские

 

записки

 

№

 84.  

Апрель

,  2018

оружейный

 

импорт

 

из

 

Ирана

, 

накладывала

 

ограничения

 

на

 

экспорт

 

в

 

Иран

 

практически

 

всех

 

основных

 

систем

 

обычных

 

вооружений

, 

а

 

также

 

призы

-

вала

 

все

 

страны

 

и

 

международные

 

финансовые

 

учреждения

 

воздержать

-

ся

 

от

 

субсидий

, 

кредитов

 

и

 

финансовой

 

помощи

 

Тегерану

 

за

 

исключением

 

гуманитарных

 

программ

. 

Спустя

 

год

, 

в

 

марте

 2008 

г

., 

набор

 

санкции

 

усиливаются

 

вновь

. 

Резолю

-

ция

 1803 

расширяет

 

списки

 

физических

 

и

 

юридических

 

лиц

, 

против

 

которых

 

вводятся

 

визовые

 

ограничения

. 

Под

 

ограничения

 

подпадают

 

иранские

 

банки

 

и

 

их

 

филиалы

 

за

 

рубежом

: 

в

 

работе

 

с

 

ними

 

рекомендовано

 

проявлять

 

бди

-

тельность

 

с

 

целю

 

предотвращения

 

финансирования

 

ракетно

-

ядерной

 

про

-

граммы

. 

К

 

разработке

 

финансовых

 

мер

 

против

 

Ирана

 

подключилась

 

Группа

 

разработки

 

финансовых

 

мер

 

борьбы

 

с

 

отмыванием

 

денег

  (

ФАТФ

). 

Кроме

 

того

, 

резолюция

 

дала

 

полномочия

 

досматривать

 

иранские

 

суда

 

и

 

самолёты

 

в

 

случае

 

подозрений

, 

что

 

они

 

имеют

 

отношение

 

к

 

запрещённым

 

поставкам

. 

Впрочем

, 

все

 

эти

 

меры

 

оказались

 

недостаточными

 

для

 

остановки

 

иранской

 

ядерной

 

программы

. 

В

 

частности

, 

к

 2010 

г

. 

Иран

 

смог

 

добить

-

ся

 

обогащения

 

урана

 

до

 20% 

и

 

создал

 

объект

 

для

 

обогащения

 

в

 

Куме

. 

Ответом

 

стала

 

резолюция

 

СБ

 

ООН

 1929, 

существенно

 

ужесточавшая

 

санк

-

ции

. 

Она

 

запрещала

 

Ирану

 

любые

 

зарубежные

 

инвестиции

 

в

 

разработку

 

ядерных

 

и

 

ракетных

 

материалов

 

и

 

технологий

. 

Наряду

 

с

 

запретом

 

поста

-

вок

 

основных

 

видов

 

обычных

 

вооружений

, 

запрещалось

 

также

 

обучать

 

и

 

тренировать

 

иранских

 

военных

 

специалистов

 

за

 

рубежом

. 

Расширился

 

список

 

подсанкционных

 

лиц

 

и

 

компаний

, 

в

 

том

 

числе

 

транспортных

. 

В

 

спи

-

ски

, 

в

 

частности

, 

попали

 

зарубежные

 

транспортные

 

фирмы

. 

Помимо

 

досмо

-

тра

 

грузов

 

в

 

портах

 

и

 

аэропортах

 

разрешалась

 

их

 

проверка

 

в

 

открытом

 

море

, 

запрещалось

 

заправлять

 

и

 

обслуживать

 

иранские

 

суда

, 

подозревае

-

мые

 

в

 

перевозке

 

запрещённых

 

грузов

. 

Расширялись

 

финансовые

 

санкции

: 

под

 

них

 

подпадали

 

все

 

банки

, 

в

 

отношении

 

которых

 

могли

 

бы

 

быть

 

подо

-

зрения

 

об

 

их

 

содействии

 

в

 

ядерной

 

программе

 (

фактически

 

под

 

удар

 

по

-

падал

 

любой

 

банк

). 

Такие

 

банки

 

не

 

могли

 

открывать

 

филиалы

 

за

 

рубежом

, 

а

 

операции

 

с

 

ними

 

запрещались

. 

Важно

 

также

 

и

 

то

, 

что

 

в

 

отличие

 

от

 

пре

-

дыдущих

 

резолюций

, 

в

 

ней

 

указывалось

 

на

 

взаимосвязь

 

между

 

доходами

 

от

 

продажи

 

нефти

 

и

 

финансированием

 

ядерных

 

разработок

. 

Впоследствии

 

данный

 

пункт

 

стал

 

важным

 

аргументом

 

для

 

санкций

 

отдельных

 

стран

 

про

-

тив

 

иранского

 

энергетического

 

сектора

3

.   

3

  

См

. Graaf T.V. The “Oil Weapon” Reversed? Sanctions Against Iran and US-EU Structural Power // Middle East 

Policy. 2013. Vol. XX, No 3. P. 148.