Файл: Valdayskaya_zapiska_84.pdf

Пиррова

победа

? 

Опыт

санкционной

войны

против

Ирана

11

Вашингтон

атакует

тремя

 Â«

Ф

»: 

фронтальные

, 

фланговые

и

фоновые

санкции

Одновременно

с

резолюциями

СБ

ООН

США

предприняли

новую

масштабную

атаку

санкциями

, 

пойдя

на

значительно

более

жёсткие

меры

. 

При

этом

санкции

ООН

серьёзно

укрепляли

шансы

Вашингтона

на

этот

раз

добиться

более

устойчивой

международной

коалиции

. 

Действия

американ

-

цев

можно

условно

разделить

на

 Â«

фронтальные

», Â«

фланговые

» 

и

 Â«

фоновые

». 

Фронтальная

атака

подразумевала

удар

по

энергетическому

сектору

Ира

-

на

 â€” 

основной

ресурсной

базе

иранского

государства

и

его

стратегических

программ

, 

а

также

по

торговле

и

промышленности

, 

прямо

или

косвенно

за

-

действованной

в

ядерной

программе

и

военном

строительстве

. 

Фланговая

атака

заключалась

в

применении

финансовых

санкций

, 

которые

бы

делали

возможным

максимально

эффективное

применение

энергетических

и

иных

санкций

. 

Для

фронтальной

атаки

крайне

важным

было

создать

устойчивую

коалицию

государств

, 

которые

бы

отказались

от

иранской

нефти

. 

Но

флан

-

говые

санкции

были

важным

стимулом

, 

чтобы

заставить

другие

государства

войти

в

коалицию

. 

Наконец

, 

фоновые

санкции

касались

других

вопросов

, 

та

-

ких

как

права

человека

или

поддержка

организаций

, 

считающихся

в

США

террористическими

. 

Новые

санкции

активно

продвигались

как

Конгрессом

, 

так

и

Администрацией

. 

В

 2010 

г

. 

Конгресс

серьёзно

ужесточает

санкции

, 

принимая

Закон

о

всеобъемлющих

санкциях

против

Ирана

 (CISADA, Comprehensive Iran 

Sanctions, Accountability, and Divestment Act), 

а

также

принимая

поправки

к

Акту

 1996 

г

. (ISA). 

В

новом

законе

Ирану

 Â«

вспомнили

всё

»: 

и

ядерные

раз

-

работки

, 

и

ракетную

проблему

, 

и

наращивание

обычных

вооружений

, 

и

под

-

держку

 Â«

Хизбаллы

», 

и

нарушение

прав

человека

, 

и

арест

американских

граж

-

дан

, 

и

отказ

от

предложений

по

сотрудничеству

со

стороны

США

и

членов

СБ

ООН

. 

Несмотря

на

опыт

трений

с

союзниками

после

выхода

 ISA, 

США

ужесто

-

чили

экстерриториальные

санкции

против

иранского

энергетического

секто

-

ра

, 

запретив

инвестиции

в

него

, 

а

также

поставки

в

страну

нефтепродуктов

. 

В

духе

резолюций

ООН

под

санкции

попали

поставки

материалов

и

техно

-

логий

, 

необходимых

для

ракетно

-

ядерной

программы

и

развития

вооружён

-

ных

сил

. 

Был

закреплён

запрет

на

импорт

иранских

товаров

в

США

и

экспорт

американских

 â€” 

в

Иран

. 

Замораживались

активы

всех

иранских

граждан

, 

12

Валдайские

записки

№

 84.  

Апрель

,  2018

подозреваемых

в

деятельности

по

развитию

ядерной

программы

. 

Давались

полномочия

накладывать

санкции

на

любой

иранский

банк

и

ограничивать

сотрудничество

с

любым

зарубежным

банком

, 

взаимодействующим

с

подо

-

зрительными

или

заблокированными

иранскими

финансовыми

институтами

, 

организациями

или

отдельными

лицами

. 

Президенту

вменялась

обязанность

составить

список

иранских

должностных

и

прочих

лиц

, 

связанных

с

нару

-

шением

прав

человека

с

последующей

заморозкой

активов

и

визовыми

ограничениями

. 

Любая

компания

, 

участвующая

в

государственных

закупках

в

США

, 

должна

была

отчитаться

о

соблюдении

режима

санкций

. 

Президент

также

мог

определять

страны

, 

которые

 Â«

вызывали

обеспокоенность

» 

в

свя

-

зи

с

поставками

в

Иран

запрещённых

товаров

и

оказывать

на

них

влияние

через

механизм

экспортных

лицензий

. 

Впрочем

, 

на

этом

Конгресс

не

успокоился

и

в

 2012 

г

. 

принял

ещё

один

закон

 â€” Â«

О

снижении

иранской

угрозы

и

правах

человека

в

Сирии

» 

(PL 112–158). 

Прежде

всего

, 

он

наносил

новый

и

при

этом

более

мощный

удар

по

энергетическому

сектору

. 

К

тому

времени

было

понятно

, 

что

Иран

успешно

выдерживает

нефтегазовые

санкции

, 

продавая

сырье

по

льгот

-

ным

ценам

. 

Принимая

закон

этот

закон

Конгресс

пытался

решить

застаре

-

лую

проблему

контроля

над

иранским

нефтяным

экспортом

. 

Поэтому

аме

-

риканцы

старались

максимально

сузить

число

потребителей

, 

поддерживая

альтернативных

производителей

  (

главным

образом

Саудовскую

Аравию

) 

и

предоставляя

льготы

традиционным

покупателям

иранской

нефти

, 

кото

-

рые

несли

бы

потери

в

случае

отказа

от

неё

. 

Под

санкции

попадали

также

судовладельцы

, 

которые

перевозили

нефть

из

Ирана

, 

и

страховщики

не

-

фтяных

перевозок

. 

Ужесточались

финансовые

санкции

 â€” 

они

, 

в

частности

, 

распространялись

теперь

и

на

обязательства

суверенного

долга

Ирана

. 

По

всем

пунктам

, 

которые

отражались

в

предыдущих

законах

 (

противодей

-

ствие

КСИР

, 

права

человека

и

т

.

д

.), 

вводились

более

жёсткие

санкции

, 

в

том

числе

экстерриториальные

. 

Администрация

действовала

в

сходном

ключе

. 

С

 2010 

по

 2013 

гг

. 

Барак

Обама

подписал

целую

серию

указов

, 

которые

имплементировали

нормы

законодательства

 (13553, 13574, 13590, 13599, 13606, 13608, 13622, 13628 

и

 13645). 

В

частности

, 

указ

 13590 

предписывал

накладывать

санкции

про

-

тив

компаний

, 

которые

продают

Ирану

оборудование

для

энергетического

сектора

. 

Пиррова

победа

? 

Опыт

санкционной

войны

против

Ирана

13

Три

 Â«

Ф

» 

в

действии

Крупной

дипломатической

победой

Вашингтона

стало

присоединение

ЕС

к

энергетическим

санкциям

. 

В

январе

 2012 

г

. 

ЕС

запретил

покупку

нефти

в

Иране

, 

а

также

её

хранение

и

транспортировку

. 

Учитывая

то

, 

что

на

ЕС

приходилась

четверть

иранского

экспорта

, 

это

был

болезненный

удар

по

Те

-

герану

. 

Решение

ЕС

подкреплялась

несколькими

факторами

. 

Во

-

первых

, 

не

-

выполнением

резолюций

СБ

ООН

. 

Во

-

вторых

, 

серией

крупных

штрафов

, 

наложенных

Минфином

США

на

ряд

европейских

банков

, 

нарушавших

санкционный

режим

. 

В

отличие

от

предыдущих

периодов

Вашингтон

про

-

демонстрировал

решимость

наказывать

нарушителей

и

применять

экстер

-

риториальные

санкции

даже

с

риском

трений

с

союзниками

. 

В

-

третьих

, 

в

ЕС

негативно

воспринималась

жёсткая

риторика

иранского

президента

Махму

-

да

Ахмадинежада

.

Тем

не

менее

действия

ЕС

трудно

было

назвать

решающими

, 

по

-

скольку

основные

потребители

иранской

нефти

 â€” 

азиатские

страны

: 

КНР

, 

Япония

, 

Индия

, 

Южная

Корея

. 

Они

вполне

могли

сыграть

роль

  Â«

чёрных

рыцарей

» 

и

проигнорировать

санкции

, 

выбивая

из

Тегерана

дополни

-

тельные

скидки

. 

В

условиях

растущей

 yf 

тот

момент

цены

на

нефть

это

могло

бы

быть

вполне

удобным

выходом

для

Ирана

. 

К

тому

же

, 

санкци

-

онное

давление

на

столь

крупных

покупателей

несло

для

Вашингтона

по

-

литические

риски

. 

В

такой

схеме

отношений

выигрывали

все

, 

кроме

США

. 

Азиатские

потребители

получали

нефть

с

большими

скидками

, 

а

Иран

со

-

хранял

рынки

сбыта

, 

компенсируя

потери

за

счёт

высокой

цены

на

нефть

. 

И

всё

же

американцы

нашли

довольно

оригинальное

решение

. 

Два

десят

-

ка

крупных

потребителей

иранской

нефти

были

освобождены

от

санкций

в

обмен

на

согласие

сократить

покупки

. 

Результаты

не

заставили

себя

ждать

. 

В

 2012 

г

. 

экспорт

иранской

неф

-

ти

упал

на

 40% 

в

сравнении

с

предыдущим

годом

. 

Причём

некоторые

по

-

требители

 (

например

, 

Индия

) 

сократили

покупки

на

большие

объёмы

, 

чем

того

требовали

американцы

. 

Свою

роль

сыграли

и

финансовые

санкции

. 

Банки

, 

которые

участвовали

в

нефтяных

сделках

, 

могли

бы

быть

 Â«

отключе

-

ны

» 

от

американской

финансовой

системы

. 

Очевидно

, 

что

, 

выбирая

между

иранским

и

американским

рынком

, 

банки

из

третьих

стран

предпочитали

оставаться

на

американском

. 

Иными

словами

, 

США

воспользовались

сво

-

им

лидерством

в

мировой

финансовой

системе

. 

Тот

же

механизм

сработал

14

Валдайские

записки

№

 84.  

Апрель

,  2018

и

с

санкциями

ЕС

. 

Только

здесь

вместо

банков

механизмом

давления

была

угроза

санкций

против

компаний

, 

страхующих

нефтяные

танкеры

. 

Одновре

-

менно

американские

дипломаты

и

сотрудники

Минфина

проводили

широ

-

кую

разъяснительную

работу

в

Европе

, 

Азии

и

странах

Персидского

залива

. 

Фронтальный

удар

против

иранского

нефтяного

экспорта

нашёл

отличную

поддержку

в

виде

фланговых

санкций

в

финансовом

и

страховом

секторах

. 

Одновременно

Саудовская

Аравия

, 

Ирак

, 

Ливия

, 

Нигерия

и

другие

произво

-

дители

нефти

стали

наращивать

свою

добычу

, 

захватывая

иранскую

долю

на

рынке

4

. 

Такой

подход

смог

на

время

застопорить

иранский

механизм

адаптации

к

санкциям

через

диверсификацию

покупателей

нефти

, 

политику

скидок

, 

поиск

альтернативных

перевозчиков

и

использование

 Â«

дыр

» 

в

меж

-

дународных

финансах

. 

Пиррова

победа

?

Иран

сел

за

стол

переговоров

по

ядерной

проблематике

и

уже

в

ноя

-

бре

 2013 

г

. 

в

Женеве

был

подписан

Совместный

план

действий

 â€” 

промежу

-

точное

соглашение

, 

согласно

которому

Иран

шёл

на

частичное

свёртывание

ядерной

программы

в

обмен

на

снятие

некоторых

санкций

. 

Окончательная

же

сделка

 â€” 

Совместный

всеобъемлющий

план

действий

 (

СВПД

) — 

была

до

-

стигнута

в

Вене

 14 

июля

 2015 

г

. 

после

полутора

лет

ожесточённых

перегово

-

ров

. 20 

июля

её

единогласно

одобрил

СБ

ООН

резолюцией

 2231. 16 

января

2016 

г

. 

началась

практическая

реализация

СВПД

после

того

, 

как

МАГАТЭ

под

-

твердило

, 

что

Иран

привёл

свою

ядерную

программу

в

соответствие

с

пла

-

ном

действий

. 

В

ответ

с

Ирана

было

снято

большинство

санкций

ООН

 (

кро

-

ме

временных

ограничений

на

поставки

вооружений

, 

ракетных

технологий

и

товаров

ядерного

и

двойного

применения

). 

Отменены

 Â«

ядерные

» 

санкции

ЕС

. 

Указом

Барака

Обамы

 13716 

наиболее

тяжёлые

для

Тегерана

санкции

были

сняты

со

стороны

США

. 

Казалось

бы

, 

страны

инициаторы

санкций

достигли

своей

основ

-

ной

цели

. 

Иран

отказался

от

разработки

ядерного

оружия

, 

программа

мирного

атома

 â€” 

под

надёжным

контролем

МАГАТЭ

. 

В

случае

наруше

-

ний

предусмотрен

механизм

возобновления

санкционного

режима

. 

В

Вашингтоне

вполне

могли

праздновать

победу

: 

после

десятилетий

санкционной

войны

с

Тегераном

американской

дипломатии

всё

же

уда

-

лось

добиться

успеха

. 

Победу

в

свой

актив

могли

занести

также

и

дру

-

гие

участники

переговоров

, 

включая

Москву

. 

Россия

отстояла

ведущую

4

  Graaf T.V. The “Oil Weapon” Reversed? Sanctions Against Iran and US-EU Structural Power // Middle East 

Policy. 2013. Vol. XX, No 3. P. 154–155.

Пиррова

победа

? 

Опыт

санкционной

войны

против

Ирана

15

роль

СБ

ООН

в

решении

проблемы

, 

а

заодно

подчеркнула

свою

роль

в

международных

делах

. 

Однако

победу

одержал

и

Тегеран

. 

Да

, 

от

разработки

ядерного

оружия

пришлось

отказаться

, 

но

Иран

надёжно

затвердил

своё

право

на

мирный

атом

. 

Тегеран

сохранил

свободу

рук

как

во

внутренней

, 

так

и

во

внешней

политике

. 

Он

вернулся

на

энергетический

рынок

, 

снял

с

себя

многие

финан

-

совые

ограничения

и

вернул

ранее

замороженные

активы

. 

Всё

это

даёт

серьёзный

повод

для

беспокойства

в

Вашингтоне

. 

Тезис

Дональда

Трампа

о

провале

политики

Обамы

в

отношении

Ирана

 â€” 

конечно

же

не

просто

фигура

речи

эксцентричного

президента

. 

Ещё

во

время

перего

-

воров

по

ядерной

сделке

ряд

конгрессменов

настаивали

на

том

, 

что

санкции

должны

быть

ужесточены

5

. 

У

этой

позиции

была

своя

логика

. 

Сняв

санкции

с

Ирана

, 

Вашингтон

и

мировое

сообщество

в

значительной

степени

утрачи

-

вали

рычаг

давления

на

Тегеран

. 

Собрать

заново

столь

широкую

коалицию

и

добиться

столь

серьёзного

консолидированного

давления

на

иранский

энергетический

сектор

не

получится

. 

Если

бы

санкции

были

сохранены

, 

Иран

оставался

бы

 Â«

на

крючке

», 

а

США

смогли

бы

продавить

другие

цели

своих

санкций

. 

Теперь

же

сделать

это

крайне

сложно

. 

Закон

 PL 115–44 (CAATSA â€” Countering America's Adversaries Through 

Sanctions Act), 

который

наряду

с

Россией

и

Северной

Кореей

вводит

санкции

и

против

Ирана

по

тематике

прав

человека

, 

поддержки

терроризма

и

ракет

-

ной

программы

, 

на

текущем

этапе

вряд

ли

окажется

эффективным

. 

Более

того

, 

заявляя

о

своей

решимости

выйти

из

ядерной

сделки

, 

США

рискуют

остаться

в

меньшинстве

. 

5

См

. 

об

этом

 Maloney S. Sanctions and the Iranian Nuclear Deal: Silver Bullet or Blunt Object? // Social 

Research, Vol. 82: No 4, Winter 2015. P. 898.