Файл: Правовое положение унитарного предприятия.pdf

Таким образом нельзя одним махом сбрасывать со счетов унитарные предприятия и тем самым ставить под удар немаловажную часть экономики страны, которая и так находится сегодня в сложном финансовом положении. Резкая ликвидация этих субъектов хозяйствования даст возможность приватизации, как бы это пафосно не звучало, государственного имущества, принадлежащего всему народу. Фактически может произойти сценарий приватизации госсобственности, который уже проводился в России в начале 90-х годов прошлого века и оставил много негативных моментов. Вне всяких сомнений то, что можно усмотреть выгоду бизнеса в освободившей нише на рынках, если будут ликвидированы одновременно все государственные унитарные предприятия^[26].

Однако возникает вопрос: сможет ли бизнес сегодня заменить государственные унитарные предприятия во всех сферах их деятельности? Сегодня государственные унитарные предприятия востребованы в России, поскольку они охватывают достаточно широкий спектр выпускаемой ими продукции, а также оказание различного рода услуг. При этом они оперативно могут выполнять сложнейшие задачи, которые диктует экономика государства.

К тому же есть сферы в государстве, связанные с обороной и безопасностью страны, оборотом имущества, ограниченного в гражданском обороте (оружие и компоненты к нему, сильнодействующие психотропные вещества, яды и т.п.), которые должны находиться под жестким контролем государства. Для этих целей лучшей из организационно-правовых форм юридических лиц на сегодняшний день является государственное унитарное предприятие. Унитарное предприятие в определенной степени – идеальное правовое средство для создания государственной монополии в любой отрасли экономики. Право хозяйственного ведения или оперативного управления по отношению к имуществу, которым унитарные предприятия лишь обладают, но право собственности на которое принадлежит государству – полностью соответствует смысловому понятию «государственная монополия».

Отсутствие «рыночных» инструментов в виде акций, долей участия, обеспечивающих корпоративное управление, полностью исключает рейдерский захват унитарного предприятия. В этом случае проявляются защита государственных интересов через действие специфической организационно-правовой формы юридического лица в виде унитарного предприятия^[27].

Сегодня, исходя из реалий развития экономики России, обусловленной падением цен на нефть, продлением экономических санкций западных стран, а также действиями иных объективных факторов, обуславливается необходимость сохранения правовой конструкции унитарных предприятий. Хотя в то же время, существует ряд обстоятельств, которые свидетельствуют о том, что в неизменном виде унитарные предприятия существовать не могут. Они должны быть «усовершенствованы» в правовом отношении, т.е. их правовой статус должен быть видоизменен. В этом отношении заслуживает внимание предложение о необходимости создать новый вид организационно-правовой формы юридического лица, который решил бы проблемы его функционирования, это – унитарное акционерное общество.

В этом случае публичное образование – государство, субъект Российской Федерации или муниципальное образование могут стать единоличным участником унитарного акционерного общества. Это действительно могло бы решить проблемы унитарных предприятий в России, поскольку такая форма юридического лица способствовала бы активному взаимодействию с иностранным правом, защищала бы частные интересы, не допускала бы проникновения частного капитала в ряд стратегических сфер экономики (оборона, безопасность и т.д.). В заключение можно сформулировать вывод о том, что наличие организационно- правовой формы юридического лица как государственные унитарные предприятия в России создает проблемы, во-первых, равноправного участия их в гражданском обороте наравне с коммерческими предприятиями, к которым их отнес законодатель, и, во-вторых, невозможность участия их в иностранных правоотношениях.

С другой стороны, в качестве положительных моментов унитарных предприятий можно отметить следующие:

а) отсутствие возможности «рейдерского» захвата частным капиталом;

б) легкой управляемостью ими со стороны государства;

в) возможностью использования в стратегических секторах экономики (оборона, безопасность и др.). В связи с этим, вполне приемлемым является предложение об учреждении нового типа юридического лица – унитарного акционерного общества, поскольку оно может практически решить имеющиеся правовые проблемы унитарных предприятий.

ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

Казенные предприятия, действующие на праве оперативного управления, не получили широкого распространения. Вероятно, причина в установлении законодательством обязанности государства нести субсидиарную ответственность по обязательствам таких предприятий, что создает риск увеличения государственных расходов и нагрузки на бюджетную систему. Аналогичные проблемы вышли на поверхность уже в 2000-е годы в связи с реорганизацией государственных и муниципальных учреждений.

С другой стороны, в российской экономике имеется относительно большое количество квазирынков, где присутствуют унитарные предприятия, во многих случаях располагающие активами монопольного или олигопольного характера. Их приватизация может привести к возникновению частных монополий или появлению у новых собственников мотивации влиять на ценовую ситуацию на рынке.

Очевидная пробуксовка в реализации конкурентной модели госзакупок, являющейся предпосылкой для отказа от унитарных предприятий как основного поставщика товаров (работ, услуг), весьма ограниченный позитивный опыт распространения государственно-частного партнерства также можно отнести к серьезным ограничениям на пути к сокращению числа унитарных предприятий. В этой же плоскости лежат такие факторы, как отсутствие развитого законодательства, регулирующего режим использования имущества казны (помимо средств государственного бюджета), наличие ограничений на приватизацию, а также вопрос о ее целесообразности применительно к ряду предприятий, например входящих в перечень стратегических предприятий, с 2004 года определяемый президентом страны. Наконец, во многих случаях большую роль играло явное нежелание органов власти, прежде всего отраслевых, расставаться с привычными объектами управления, которые при случае могли использоваться в целях рентоориентированного поведения.

Сложности в реализации избранной около 20 лет назад модели реформирования сектора унитарных предприятий закономерно актуализировали вопрос об обеспечении множественности вариантов их преобразования в иные организационно-правовые формы — непубличные хозяйственные общества, некоммерческие организации, казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения. Определенные шаги в этом направлении были сделаны летом 2011 года, когда благодаря поправкам в законодательство стало возможным преобразование унитарных предприятий не только в ОАО, как ранее, но и в общества с ограниченной ответственностью и в автономные некоммерческие организации. Насколько успешными окажутся эти новации, сказать пока трудно. Что касается использования прочих вариантов преобразования — в казенные предприятия и учреждения, то здесь целесообразно принимать во внимание возможную бюджетную нагрузку и оценить потенциал такой относительно новой организационно-правовой формы, как автономные учреждения (АУ), имеющей немало общего с унитарными предприятиями.

Очевидно, что наряду с эффективностью механизмов управления, связанных с конкретной организационно-правовой формой, при определении судьбы того или иного предприятия должны учитываться и другие факторы. Например, его профиль, характер рынка, на котором оно действует, специ­фика его функций и прочие. Во многом именно это и определяет перспективность активов, правообладателями которых в настоящее время являются унитарные предприятия, с точки зрения потенциального интереса инвесторов.

Разумеется, ликвидация или приватизация профильных унитарных предприятий сопряжена с вероятностью неблагоприятных социальных последствий. Именно поэтому во многих случаях приватизация в ее наиболее простых формах (аукцион и производные от него способы) представляется неприемлемой, поскольку не гарантирует продолжения прежних видов деятельности, несет риски перепрофилирования приватизируемых активов и возможного ухода новых владельцев с рынка. В определенной степени это относится и к приватизации через конкурс: достаточно напомнить об актуальной для 1990-х годов проблеме исполнения условий коммерческих и инвестиционных конкурсов при приватизации.

При прочих равных условиях наименее болезненным отказ от деятельности унитарных предприятий может быть там, где имеются предпосылки для активной роли частного сектора, то есть на конкурентных или потенциально конкурентных рынках с низкими барьерами входа. Однако создание конкурентной среды требует нескольких условий — избытка мощностей, свободного перемещения товаров и услуг, возможности доступа на рынки новых игроков. Конечно, эти условия имеются далеко не везде.

Конечно, при наличии соответствующих условий возможны и более радикальные подходы к проведению приватизации и ликвидации унитарных предприятий. Однако для этого необходимо предварительное повышение качества законодательного (технического и отраслевого) регулирования в соответствующих сферах деятельности.

Реализация подходов, содержавшихся в Концепции управления гос­имуществом и приватизации 1999 года, и норм специализированного закона об унитарных предприятиях привела к созданию инструментария управления хозяйствующими субъектами данной организационно-правовой формы. Он включает устав предприятия, прошедшего согласование с органами власти, реализацию кадровой политики (заключение трудовых договоров с руководителями предприятий, их регулярная аттестация, проведение конкурсов на замещение вакантных должностей), применение специальных инструментов мониторинга и контроля (отчетность руководителей по специальным типовым формам, ведение реестра показателей экономической эффективности деятельности, осуществление аудиторских проверок, утверждение программ деятельности предприятий и перечисление части чистой прибыли предприятий в бюджет).

Однако основные проблемы связаны с практической реализацией указанных процедур. К тому же при всей своей важности ни устав предприятия, ни контракт с его руководителем, ни представляемая им отчетность еще не гарантируют государству как собственнику имущества, что предприятие будет качественно выполнять свои уставные задачи. В большей мере степень реальной подконтрольности унитарных предприятий государству отражают такие индикаторы, как утверждение программ деятельности и перечисление части их чистой прибыли в бюджет. С этой точки зрения результативность процедур государственного администрирования выглядит существенно скромнее.

Дальнейшее совершенствование управления унитарными предприятиями может быть связано с повышением ответственности их менеджмента. В частности, речь может идти о внедрении механизма взыскания ущерба предприятию (включая упущенную выгоду), вызванного действиями руководителей, об упрощении процедур их освобождения от должности, о расширении круга оснований для расторжения контракта по инициативе собственника, введении оплаты труда в зависимости от результатов деятельности предприятия и выполнения программы (стратегии) его развития. Также возможно вовлечение в управление унитарными предприятиями совещательных (коллегиальных) органов, создание которых допускает специализированный закон (это потенциальные аналоги советов директоров ОАО и наблюдательных советов АУ).

Представляется целесообразным разработать упрощенную процедуру изъятия (отчуждения) имущества предприятия после факта установления собственником нецелевого характера его использования. Необходимо регламентировать процедуру оценки имущества, что актуально и для приватизации. Также следует рассмотреть вопрос о модификации системы ограниченных вещных прав, используемых в отношении унитарных предприятий, и приближении ее к правовой конструкции, введенной для автономных учреждений.

Последнее прежде всего должно исключить возможность использования недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за предприятием или приобретенных за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, для исполнения обязательств предприятия. Рациональность имущественного иммунитета, то есть возможность организации отвечать по своим обязательствам не всеми видами имущества, очевидна. Это позволит снять многие риски, вытекающие из правовой конструкции унитарного предприятия.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В связи с изложенным вызывает сомнение обоснованность аргументов о необходимости ликвидации унитарных предприятий как таковых, поскольку часть из них являются источником бюджетных неналоговых доходов.

Учитывая, что государственная собственность на акции не является эффективным инструментом проведения государственной политики и не способствует сохранению государственного имущества, а в ряде случаев служит источником формирования частных капиталов и обогащения определенных лиц, после преобразования унитарного предприятия в акционерное общество (общество с ограниченной ответственностью) следующим этапом для уполномоченного органа будет выбор между дальнейшей реализацией пакета акций (долей) и управлением акционерным обществом (обществом с ограниченной ответственностью).