Файл: Федеративное устройство России: проблемы и перспективы.pdf

С другой стороны, российская государственность формировалась на жесткой антидемократической основе, что ни коим образом не способствовало развитию федералистских тенденций. Интересно заметить, что среди декабристов были прямо противоположные взгляды на федеративное устройство России: от сторонника Н. Муравьева до полного противника П. Пестеля.

Третий круг проблем касается онтологии федерализма. Сюда входит исследование процессов становления национальных моделей федерализма; исследование генезиса федеративных систем, правового (конституционного) закрепления разграничения предметов ведения в федеративном государстве; политическое, экономическое и правовое обеспечение государственной и территориальной целостности федеративного государства.

Дело в том, что в исторической практике сложилось два пути образования федеративных государств. Они основываются на двух прямо противоположных принципах, которые, как ни парадоксально, ведут к одной цели, – центростремительном и центробежном^[5].

В известной мере они соответствуют так называемому договорному и конституционному характеру федерации, о которых применительно к России теоретики и политики спорили не один год.

Типичным примером центростремительного федеративного начала могут служить Соединенные Штаты Америки. Образно путь создания федерации можно сравнить с планетарной системой, когда вокруг центра притяжения вращаются тела, находящиеся под воздействием двух разнонаправленных сил, позволяющих, с одной стороны, дистанцироваться от центра, а с другой стороны, сохранять с ним устойчивую связь. Роль ядра здесь выполняет федеральный центр, представляющий собой персонифицированный совокупный интерес субъектов федерации. В данном случае инициатива идет от самих субъектов федерации, которые видят в союзе реальный интерес. Данная модель обладает высокой степенью устойчивости.

Наиболее показательным примером центробежного принципа образования федерации может служить Россия, которая из унитарного государства превратилась в федерацию путем децентрализации. Это был очень рискованный и опасный путь.

Во-первых, субъектам федерации надо было придать ровно столько ускорения, чтобы они вышли на «орбиту», но не сошли с нее, как это пытались сделать некоторые субъекты Российской Федерации, использовавшие печально известное ельцинское «берите столько суверенитета, сколько сможете переварить».

Во-вторых, у российских регионов не было в момент образования федерации ярко выраженного экономического и политического интереса к единству ввиду отсутствия рыночных отношений (в США такие интересы были изначально) и отсутствия внешнеполитической составляющей (у североамериканских штатов была реальная внешнеполитическая угроза со стороны метрополии). На момент образования Российской Федерации была попытка образования Уральской республики, своевременно предотвращенная центральной властью, особые отношения складывались с Татарстаном и Чечней. В-третьих, в период Нового времени, особенно после окончания Первой мировой войны и распада колониальных империй, отчетливо проявилась тенденция не к сближению, а к обособлению народов и государств.

---

С этим обстоятельством нельзя не считаться при решении вопроса о государственном устройстве такого многонационального государства, как Россия, у которого есть только один путь сохранения целостности и единства – это превращение в государство-нацию в интересах всех россиян.

Исходя из этого, о федерации как государственном союзе, союзе субъектов (регионов) говорить можно, на наш взгляд, только до момента подписания договора об образовании федерации.

После этого субъекты федерации полностью утрачивают суверенитет, их граждане становятся носителями федерального суверенитета, а федерация обретает все основные черты унитарного государства в международно-правовом плане и в значительной степени во внутриполитическом и внутриэкономическом плане. Все разговоры о том, каков характер Российской Федерации – конституционный или договорный, исходя из этих соображений, лишены каких-либо оснований.

Сложные социальные системы, а федерация в особенности, отличаются неустойчивостью и неравновесностью. Для преодоления социальной энтропии, сохранения целостности при проводимой сверху децентрализации весьма продуктивным становится синергетический подход, позволяющий вывести на научный уровень исследование взаимодействий всех элементов федеративного государства. Таким путем достигается согласованность действий федерального центра и регионов.

В рамках одной статьи не представляется возможным подробно рассмотреть обозначенные в ней проблемные вопросы, которые, безусловно, требуют более детального и тщательного исследования.

1.2. Истоки федеративного устройства российского государства

С тех пор как федерализм стал одним из принципов организации государственной власти, сначала в США, затем и в других государствах, появилось огромное количество теорий и моделей федерализма. Федеративные государства, построенные по тем или иным моделям, можно типологизировать по разным критериям, но в целом в отечественной литературе они классифицируются (типологизируются) по нескольким общепризнанным основаниям: по способу образования, по степени централизации, по статусу субъектов федерации, по разделению полномочий <1>. В настоящее время в мире насчитывается немногим более двадцати федеративных государств, и каждое из них можно охарактеризовать по указанным критериям. Уникальность России как федеративного государства состоит в том, что она является чуть ли не единственным государством, которому приписывают практически все известные и вновь придумываемые теории и модели федеративного устройства. Впрочем, Российское государство само охотно примеряет и пытается реализовать весьма немалое количество таких теорий и моделей^[6].

---

Впервые идея федеративной организации государственной власти получила формальное закрепление в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа в январе 1918 г. С тех прошло около 100 лет, и в течение этого времени безостановочно появлялись и появляются все новые и новые идеи о моделях российского федерализма. И Россия неустанно продолжает экспериментировать с собственным федеративным устройством.

Так, Россия как федеративное государство была провозглашена в 1918 г.: сначала в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, затем в Конституции РСФСР, принятой в июле 1918 г. При отсутствии субъектов федерации Россия «сверху», в конституционно-императивном порядке, была объявлена федеративным государством. Процесс образования субъектов РСФСР в целом был завершен лишь в 1936 г. При этом, как отмечал О. Е. Кутафин, сформировалась «нетрадиционная для мировой практики федерация, при которой Россия фактически оставалась унитарным государством, но юридически признавалась федеративным...»^[7]. Далее Россия вместе с другими суверенными государствами образовала Союз ССР. Как известно, советское федеративное государство было образовано в результате подписания Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. Следовательно, для образования другой федерации, уже союзной, на первый план выступила идея договорного характера образования федеративного государства.

Подходы к строительству федеративного государства также неоднократно менялись. Так, РСФСР и СССР были основаны исключительно на национально-территориальном принципе создания федеративного государства. Что, впрочем, исследователями характеризуется как «псевдофедерация национальных государств^[8]. При критической оценке подобного подхода к образованию федеративного государства утверждается также, что федерация возможна там, где объединяющиеся "народы имеют повышенный уровень правосознания, обладают искусством соглашения и даром политического компромисса»^[9], что с очевидностью предполагает серьезные сомнения в том, что в 1920-е годы объединившиеся народы имели таковой (таковые). Так или иначе, но национальный подход к образованию федераций всегда является помимо прочего попыткой решения национального вопроса. К сожалению, примеры из мировой практики не вполне утешительные: распад СССР, Югославии, Чехословакии, странное состояние Бельгийской федерации и федерации Боснии и Герцеговины. Но под жестким партийным контролем в рамках существовавшего СССР национальный вопрос, точнее, самую опасную и сложную часть вопроса – межнациональные конфликты – все же удавалось решать^[10].

---

Начиная с 1990-х годов признание получает и территориальный подход. В настоящее время большая часть субъектов РФ основана на территориальном принципе. Национально-этнический подход сохранен только в республиках, автономных округах и одной автономной области. Причем он (подход) не означает признания государственности исключительно тех народов, которые дали имя тому или иному субъекту. В современных условиях, когда в «национальных» субъектах Федерации проживают представители самых разных национальностей и в большинстве из них не имеет подавляющего большинства какая-нибудь одна этническая общность, указанные субъекты являются формой государственности всех народов, проживающих на их территориях. Сохранение этнонационального названия этих субъектов лишь подчеркивает их своеобразие, исторические и иные традиции.

В последнее время в дополнение к двум существующим подходам (территориальному и национальному) стал добавляться так называемый экономический. Практика укрупнения субъектов весьма убедительно это подтверждает.

По утверждению В. А. Макарова, «интерес как объединяющихся субъектов, так и федеральных властей находится, прежде всего, в финансово-экономической сфере»^[11]. Экономический подход породил и такую модель федерализма, как интегрированный, суть которого состоит в том, что федерация разделяется на ряд крупных частей, в состав которых входят по нескольку субъектов, в отношении которых крупные части, непосредственно подчиняясь центру, становятся кураторами. Фактически и эта модель в России реализована, достаточно вспомнить федеральные округа, объединившие субъекты не только географически, но и в целях социально-экономического развития. В частности, одной из функций полномочного представителя в федеральном округе является разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа^[12].

Кроме того, программа ускоренного развития Дальнего Востока как региона, объединившего несколько субъектов, также основана на интеграции субъектов. Отдельные исследователи предлагают даже такой сценарий развития федеративного устройства, когда в долгосрочной перспективе "федеральные округа могут стать центром территориальных органов государственной власти с последующим переходом к новой двухуровневой структуре государственной власти: федеральный центр – федеральные округа»^[13], тем самым строя смелые предположения о возможном преобразовании нынешнего федеративного устройства и превращении федеральных округов в субъекты Федерации.

---

Глава 2. Федеративное устройство России на современном этапе

2.1. Федеративный договор 1992 года и современный российский федерализм

Сегодня, в условиях централизации государственной власти, договоры как правовые регуляторы федеративных отношений почти утратили свое значение, хотя возможность их заключения по-прежнему предусмотрена ст. 11 Конституции РФ^[14] и ФЗ № 95 от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Как известно, эта возможность в последний раз была реализована в Договоре от 26 июня 2007 г. между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. И все же вполне вероятно, что в будущем своем развитии, учитывая определенные перехлесты нынешнего периода централизации, Россия вернется к системе договоров со своими субъектами, а историческое значение Федеративного договора 1992 г. будет осмысленно по-новому и всесторонне.

Российская Федерация – это исторически сложившееся объединение народов с различными культурными ценностями, традициями и укладами жизни, это государство, состоящее из регионов, обладающих различными геополитическими, экономическими и социальными особенностям, и именно Федеративный договор от 31 марта 1992 г. заложил основы взаимодействия всех этих факторов в новой России^[15].

Как минимум, он помог решить три главных задачи постсоветского перестроечного периода:

1) сохранение целостности России;

2) реализация федеративной правосубъектности краев и областей с их преимущественно русским населением;

3) перераспределение ряда важных полномочий в пользу субъектов Федерации. О том, какие обширные задачи ставились перед Федеративным договором, говорил Б. Н. Ельцин, обосновывая свою идею заключения Федеративного договора на первом Съезде народных депутатов РСФСР (1990 г.): «Отношения между субъектами Федерации внутри России, – предложил он, – регулируются на основе Федеративного договора, по которому им гарантируются суверенитет, экономическая самостоятельность автономии, их культурная, национальная самобытность, права на справедливое представительство во всех органах Федерации»^[16].

---