Файл: Федеративное устройство России: проблемы и перспективы.pdf

Введение

Проблемы федерального устройства в течение длительного времени не теряют актуальности. Сложность, важность и относительно широкая распространенность федерации как формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий интерес к ней во всем мире. Австралия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Россия, США, Швейцария и это далеко не полный список стран, построенных в соответствии с принципами федеративного устройства^[1].

Россия относительно недавно вступила на путь строительства федеративного государства. Отечественная модель федерализма не сформировалась окончательно, базовые характеристики системы еще могут и должны поменяться. Во многом будущее России зависит от того, как будет интерпретирован и понят теоретический массив знания о федеративном устройстве государства.

Таким образом, одной из задач науки теории государства и права является поиск путей преодоления негативных последствий и возможных направлений реформирования федеративной системы России. Для этого необходимо тщательно проанализировать и детально проработать имеющиеся научные исследования в данной области.

Актуальность работы. Территориальная форма государственного устройства имеет важное практическое и теоретическое значение не только потому, что относится к числу объектов конституционного правового регулирования, но и в силу реальной значимости для жизнедеятельности населения, проживающего на определенных территориях.

Многонациональное российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, поскольку вопросы сохранения страны и организации государственной власти непосредственно связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.

Цель работы: исследовать проблемы и перспективы федеративного устройства России.

Для достижения поставленной в работе цели необходимо выполнить ряд задач:

• рассмотреть понятие о федеративном устройстве государства в философско-правовой мысли;
• изучить истоки федеративного устройства российского государства;
• исследовать Федеративный договор 1992 года и современный российский федерализм;
• рассмотреть проблемы федеративного устройства в России и пути их решения.

Объект исследования: форма территориального устройства Российской Федерации.

Предмет изучения: проблемы и перспективы федеративного устройства России.

---

Глава 1. Федерализм как философско-правовая проблема

1.1. Понятие о федеративном устройстве государства в философско-правовой мысли

Идея федерализма, по пути которого идут сегодня два с лишним десятка государств и около 80% населения планеты, возникла в глубокой древности как идея мирового единства и согласия. Естественно, что она носила философско-утопический характер. Интерес к ней возродился в начале XVII в. как реакция на укрепление абсолютизма. Как научная теория и политическая практика федерализм существует немногим более 200 лет, если иметь в виду теоретические обобщения политической практики отцов-основателей США, которые в своей практической деятельности руководствовались идеями европейских мыслителей, и прежде всего Д. Локка и Ш. Монтескьё. Обобщая практику борьбы североамериканских колоний за независимость, а затем поиск формы союза, обеспечившего гарантии независимости и открывшего возможности быстрого экономического роста государства, они первыми поставили вопрос о сущности федерализма, системном характере федеративного государства, системе власти, разделении власти на три ветви и создании механизма сдержек и противовесов. С тех пор как федерализм стал реальностью, возникли его национальные модели, которые, отвечая ряду общих признаков, обладают уникальными особенностями. Возникли межнациональные сообщества, типичным примером которых является Евросоюз.

В этой связи возникло много проблем как общего, так и частного характера, что, естественно, ставит вопрос о философско-правовом осмыслении федерализма как явления планетарного масштаба.

Первый круг проблем носит гносеологический характер. Он охватывает вопросы познания смысла и сущности федерализма, создания и развития его теоретической базы. В этой области наблюдается весьма широкий спектр мнений, причем с годами разброс их усиливается, появляются новые подходы и обобщения.

Федерализм – явление чрезвычайно сложное, многоаспектное. История показывает, что даже те политические деятели, которые в своей политической практике делали ставку на федерализм, не вполне понимали его истоки, сущность и назначение. Примером может служить та невероятная путаница, которая была внесена большевиками в понимание федерализма как средства решения национального вопроса. СССР, который хотя бы формально имел некоторые признаки федеративного государства, таковым никогда официально не именовался. В то же время РСФСР, будучи классическим унитарным государством с подобием автономий, именовалась федеративной республикой^[2].

---

Насколько важна проблема познания сущности и природы федерализма, позволяет судить практика многих федераций.

В острых дискуссиях рождалась модель североамериканского федерализма. Ошибочный взгляд на федерализм в странах советского блока привел к утрате их государственной и территориальной целостности, к трагическим последствиям для миллионов граждан нашей страны. Слепое копирование опыта северного соседа, некритическое перенесение его модели на латиноамериканскую почву привели к краху ряда попыток создания федераций в Южной Америке.

Интересно заметить, что нынешнее понимание федерализма не в полной мере соответствует термину, введенному в политический и научный оборот Иоганнесом Альтузиусом. Последний имел в виду союз (foedus) граждан, позволяющий ограничивать произвол монарха, а также согласие внутри государства. Он видел в федерализме осуществление народного суверенитета. Много позже А. Гамильтон развил эту мысль применительно к конкретно построенной федерации в США. В настоящее время имеется много определений федерализма, в основу которых положены различные аспекты его понимания. Большинство исследователей убеждены в необходимости развития общей теории федерализма как обобщающего результата изучения национальных моделей. Но существует и противоположная точка зрения, согласно которой имеет смысл изучение только конкретных национальных моделей.

Дискуссионным остается вопрос об общем и особенном в понимании сущности федерализма. При безусловном наличии общих для всех федераций черт ни одна из национальных моделей не повторяет буквально другую модель. И только сравнительно-правовой анализ позволяет глубже понять правовую природу федерализма^[3].

Второй круг проблем касается аксиологического аспекта развития федеративных отношений. Это наименее изученная сторона федерализма, поскольку долгое время на передний план выходили вопросы экономического, политического, организационного характера. Однако не менее важна и его ценностная сторона. Люди в жизни руководствуются целым рядом ориентиров, имеющих определяющее значение для выживания как общества в целом, так и отдельных его представителей. Важнейшие из них являются базовыми ценностями, утрата которых, как показывает история, приводит к гибели общности.

Среди основополагающих правовых базовых ценностей традиционно выделяют справедливость, равенство, свободу, без которых, следует заметить, федерализм принципиально не возможен, либо он перерождается в псевдофедерализм. Так случилось в СССР и РСФСР ввиду утверждения органически чуждого федерализму принципа чрезмерной концентрации власти в руках центра. Поэтому федерализм можно рассматривать как разновидность общественного идеала, воплощающего собой целесообразность, общественную пользу, справедливое распределение благ, безопасность, политическую устойчивость, государственную целостность при необходимом уровне децентрализации власти. Все эти ценности в той или иной степени присущи всем федерациям, что подтверждает позицию сторонников концепции единой теории федерализма.

---

Справедливость проявляется в создании условий для выравнивания субъектов федерации по уровню экономического развития и качества жизни населения. Большинство федераций, особенно вновь возникающих, сталкиваются с этой проблемой, и регионы-доноры берут на себя обязанность через федеральный центр оказывать экономическую поддержку регионам-реципиентам, численность которых порой в несколько раз превышает число благополучных регионов.

Однако это не означает, что подобное перераспределение воплощает собой справедливость. Уравниловка по сути своей несправедлива. В случае с федерацией дело иное. Ряд регионов в силу географического, климатического и иных факторов могут быть экономически несамодостаточными и даже убыточными. В то же время они могут играть важную стратегическую роль. Остальным регионам должны быть созданы условия для преодоления отсталости, депрессивности и иных неблагоприятных факторов.

Принцип равенства в федеративном государстве основывается на том, что носителем высшей власти является народ, т. е. граждане всех субъектов федерации, которые одновременно становятся гражданами всего государства, ибо федерация, как следует из понимания ее правовой системы А. Гамильтоном, является союзом не отдельных государств (штатов, земель, кантонов и др.), а прежде всего самих граждан. Таким образом, после своего образования федерация становится нераздельным монолитом, основанным на союзе равноправных граждан. Несмотря на многочисленные различия субъектов федерации, прежде всего свойственные асимметричным федерациям и России особенно, по отношению к федеральному центру все они равноправны.

Федерализм обеспечивает регионам свободное развитие. Это обусловливается, прежде всего, конституционным закреплением разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации. В различных национальных моделях федерализм имеет свою специфику, поскольку складывается под влиянием разного рода факторов. Однако общим для всех федераций было и остается соблюдение интересов регионов. Спорным является вопрос об уровне полномочий федерального центра.

Представляется, что все здесь зависит от уровня развития демократических институтов и институтов гражданского общества и от того, какую роль играет федеральный центр как институт, интегрирующий и концентрирующий интересы регионов. Ряд исследователей полагают, что российские регионы находятся под более сильным контролем федерального центра, чем в высокоразвитых федерациях Америки и Европы. Отчасти с этим можно согласиться, но не следует думать, что такое положение должно оставаться неизменным. Молодая и неустоявшаяся демократия, по мнению даже такого поборника свободы, как А. И. Солженицын, нуждается в период становления в сильном руководстве^[4].

---

Федеративное устройство, особенно если оно основано на территориальном либо национально-территориальном принципе, способствует утверждению толерантности в отношениях между регионами и гражданами государства, что дает основание говорить о нравственной составляющей федерализма. И как показал опыт советской модели федерализма, которая строилась в государствах советского блока исключительно на национальной основе, эта практика не только не сближала народы, но несла скрытую угрозу государственному единству, что и проявилось в момент распада федераций советского типа. Никто из граждан не встал на их защиту.

О ценности истинного федерализма как социального феномена говорит и тот факт, что многие конституции федеративных государств создают для него повышенный уровень правовой защиты.

Одной из важнейших ценностей, начиная с древности, было и остается стремление к единству человечества, толерантности в отношениях между людьми, основанной на равенстве их прав и обязанностей. Описав союз государств, возникший в силу географических условий, изоляции от остального мира, Платон еще не сформулировал идею единства человечества. Идея подлинного единства уходит корнями в христианство и воплощается в словах апостола Павла, обращенных к Колоссянам, что все люди братья во Христе и нет ни иудея, ни эллина, «но все и во всем».

В Средние века и в последующую эпоху эта мысль все больше и больше овладевала людьми. И есть основания полагать, что нравственные ценности единства человеческого рода со временем будут находить воплощение в различных формах союзов и объединений. В начале прошлого века один из пионеров исследования мирового федерализма в России А. С. Ященко, предвидел, что «история неизменно ориентируется в направлении ко все большей политической интеграции», объединяющим началом которой должны стать «некоторые гигантские государства»2. При этом большинство российских дореволюционных философов права отрицательно либо с опасением относились к идее федерализации России. «Федерализм, – писал А. С. Ященко, – есть лишь один из способов установления политического равновесия. В известных случаях, когда политические силы отталкивания и единения начинают уравновешиваться, федеративная организация, обладающая чрезвычайной эластичностью и способностью применяться ко всяким компромиссам, является лучшим средством политической гармонии»3. Россия в этом плане не типичное явление. С одной стороны, исторически Россия даже в древности, по мнению ряда исследователей, представляла собой союз княжеств, несущий в себе определенное федеративное начало, присоединенные позже земли пользовались широкой автономией.

---