Файл: Федеративное устройство России: проблемы и перспективы.pdf

Тем не менее представляется, что сегодняшний взгляд на федеративные отношения из федерального центра, воплощенный в новых федеральных законах и некоторых решениях Конституционного суда РФ, зачастую выхолащивает саму демократическую суть федерализма – «единство в многообразии».

А ведь «единство в многообразии» – это sine qua non любого федерализма, в том числе и российского, который должен строиться на базе субсидиарности и других демократических принципов жизнедеятельности нашего многонационального общества и государства. Единство применительно к рассматриваемой теме предполагает не детальное, а рамочное федеральное регулирование прав и свобод человека и гражданина, вопросов совместного ведения, а многообразие – это возможность субъектов РФ самостоятельно регулировать вопросы своей региональной идентичности^[17].

В этой связи уместно привести еще одно высказывание Б. Н. Ельцина: «Сегодня мы можем сказать нашим согражданам, народам, которые столетиями живут вместе, всему мировому сообществу: единая Россия была, есть и будет. Мы совместно выработали такую формулу взаимоотношений, которая позволяет высвободить огромный потенциал многообразного российского опыта, инициативы и предприимчивости ее граждан. Появляются благоприятные условия возрождения унылой периферии, возвращения былой славы пришедшим в упадок городам и уникальным территориям.

Федеративный договор, уверен, будет составной частью новой Конституции РФ и будет способствовать защите России от хаоса, безвластия и разгула местничества»^[18].

С принятием Федеративного договора еще острее встала проблема повышения национального самосознания народов в их естественном стремлении к самостоятельному определению форм своего существования. Не случайно, он содержал и такое понятие, как «суверенная республика».

Тем не менее, как это ни странно, до сих пор в науке конституционного права РФ нет консенсуса в понимании политико-правовой природы Федеративного договора. Совершенно очевидно, что он учредительным не являлся, т. е. не учреждал новое федеративное государство, а был по существу соглашением столичных и региональных властей о сохранении Федерации и о ее новом государственном устройстве, а также о перераспределении полномочий в пользу субъектов Федерации. К тому же его подписание давало возможность быстро и эффективно преобразовать партийно-государственную систему в другую, продиктованную велением времени; наконец, осуществление «внутрицеховой» перестройки властных функций сохраняло большую часть номенклатуры на прежних ролях. Что же касается его правовой природы и правовых последствий, то по этому вопросу в ходе научной дискуссии рядом отечественных авторов высказаны разные точки зрения. Так, И. Ш. Муксинов полагал, что Федеративный договор «обозначил признание договорной природы Российской Федерации»^[19].

---

То, что в Федеративном договоре воплощен «договорно-консенсуальный принцип конституционного оформления полиэтнического государственного образования, реализация которого позволит преодолеть тенденции национальной самоизоляции и перейти к созидательным демократическим процессам», отмечалось И. К. Фазылходжаевой^[20].

Ряд ученых (Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтнекова, И. П. Ильинский, Б. С. Крылов) категорически отрицают учредительный характер Федеративного договора. Р. Г. Абдулатипов считает, что Федеративный договор «не является ни договором об образовании Российского государства, ибо оно сложилось и существует столетия, ни договором о преобразовании государства в федерацию». Л. Ф. Болтенкова подчеркивает, что «договор исходит из исторического факта существования Российского государства», «в нем не ставится задача создать новую федерацию, а тем более закладывать какие-либо предпосылки для возможного нарушения целостности Российской Федерации»^[21]. И. П. Ильинский, Б. С. Крылов констатируют: «Федеративный договор не утверждает нового государства: Российское государство существовало и до подписания этого Договора. Федеративный договор закрепляет перераспределение предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации ее субъектов, а не наделяет Федерацию полномочиями по принципу делегирования их снизу вверх. Российская Федерация, в отличие от Союза ССР, возникла отнюдь не благодаря такому делегированию. Федеративный договор не определяет и систему федеральных органов. Их система, структура, порядок организации и компетенции устанавливаются Конституцией Российской Федерации»^[22].

Трудно не согласиться с точкой зрения последних, ибо образование Федерации снизу вверх означает способ создания нового государства, а у нас произошло обновление, реформирование уже сложившейся как суверенное федеративное государство России, но отнюдь не создание нового государства. Точка зрения, согласно которой с заключением Федеративного договора Россия преобразована в конституционно-договорноую федерацию, видится нецелесообразной, ибо норма Конституции выше любого договора, в том числе федеративного. Соответственно, главенствующее значение в определении статуса федерации и ее субъектов принадлежит не договору, а федеральной Конституции.

Утверждение о конституционно-договорной или договорной природе Российской Федерации основывается на представлении о том, что Федеративный договор есть составная часть Российской Конституции, в результате чего юридическая сила норм этого договора равнозначна юридической силе конституционных норм^[23].

---

Однако, это не совсем так. Прежде всего, применительно к действующей Конституции РФ, текст Федеративного договора не инкорпорирован в едином конституционном акте, а его положения лишь имплементированы в содержании норм Конституции.

Федеративный договор сохраняет роль самостоятельного правового акта и, хотя во время его заключения поднимался вопрос о надконституционном характере Федеративного договора (как своего рода «суперконституции»), в дальнейшем он занял подобающее ему место в качестве вспомогательного по отношению к Конституции акта, не имеющего учредительного характера.

Доминирующее положение по-прежнему занимает Конституция Российской Федерации, которая устанавливает конституционную, а не конституционно-договорную или договорную природу Российской Федерации. Основу верховенства федеральной Конституции на всей территории России составляет не договор о союзе, в который объединяются субъекты, а единство суверенной власти, которое остается неизменным, независимо от тех или иных договоров.

Более того, в Конституции РФ закреплено, что в случае несоответствия ее нормам положений Федеративного договора действуют именно нормы Конституции.

Следовательно, ни о какой равнозначности норм этих двух важных документов речь не идет.

Сам характер Федеративного договора не позволяет толковать его расширительно, поскольку он не является ни договором об образовании государства, ни договором о преобразовании государства в Федерацию. Входящие в состав Федерации государства и прочие субъекты не могут заключать с ней межгосударственные договоры, подобные тем, какие Российская Федерация заключает с зарубежными государствами^[24].

Как отмечалось выше, важная задача Федеративного договора заключалась в том, чтобы индивидуализировать и расширить правомочия каждого субъекта Федерации в системе федеративных отношений. Именно в Федеративном договоре впервые говорилось о протокольной форме закрепления соглашений по ряду конкретных вопросов, в частности, касавшихся разделения предметов ведения и полномочий между Федеральными органами власти и органами власти ее субъектов. За этим последовало заключение не только двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, но и межправительственных соглашений между ними. Отсюда следует вывод о том, что в основе Федеративного договора лежал разумный баланс интересов Федерации и ее субъектов.

Немаловажным является и то обстоятельство, что Федеративный договор способствовал соблюдению Россией обязательств перед мировым сообществом, поскольку только стабильное, целостное государство способно полноценно выполнять свои международные обязательства.

---

ФЗ № 95 от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[25] установил, что заключение договоров о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

В соответствии со ст. 5 данного закона договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действовавшие на день вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежали утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Соглашения о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, действовавшие на день вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежали утверждению постановлениями Правительства Российской Федерации в течение двух лет со дня вступления его в силу. Указанные договоры и соглашения, не утвержденные в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, прекращали свое действие по истечении двухгодичного срока.

Но означает ли все это, что договорная практика, возникшая после заключения Федеративного договора, должна целиком и полностью уйти в прошлое? Конечно же нет! Представляется, что рано или поздно вернется понимание того, что отказ от принципа субсидиарности, передача полномочий только сверху вниз не позволяют эффективно использовать резервы российского федерализма, а то обстоятельство, что Федеративный договор 1992 г. действует лишь в части, не противоречащей Конституции РФ, не принижает историческую, правовую и практическую значимость этого акта.

---

2.2. Проблемы федеративного устройства в России и пути их решения

Федеративные отношения в России сегодня переживают непростые времена. Этот вывод можно сделать, во-первых, из текущей практической деятельности федеральной власти, которая постоянно стремится реформировать федеративные отношения (в частности, путем неоднократного изменения порядка формирования Совета Федерации, замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, создания института полномочных представителей в федеральных округах и т. д.), и, во-вторых, из многочисленных критических мнений ученых относительно сегодняшнего состояния российского федерализма. К примеру, М. В. Глигич-Золотарева считает, что «субъектный состав России слишком сложен и мозаичен – существуют большие сомнения относительно жизнеспособности такой федеративной структуры», Н. М. Добрынин отмечает: «...несомненно, что нынешнее деление России на регионы не может быть признано удовлетворительным и имеющим право на дальнейшее существование»^[26], А. В. Зиновьев утверждает, что «несовершенство федеративного устройства России настолько очевидно, что ее даже трудно назвать федерацией, скорее это какой-то конгломерат, построенный с серьезными дефектами несущих конструкций, которые многие годы не устранялись, а постоянно нарастали».

На сегодняшний день в России сложились такие значимые проблемы в области федеративных отношений, которые необходимо решить для стабильного и благополучного развития страны. Это:

1) несовершенство конституционно-правового регулирования федерализма;

2) чрезмерное вмешательство федеральной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации.

Проблема 1. Несовершенство конституционно-правового регулирования российского федерализма заключается в двух основных аспектах.

Первый аспект состоит в том, что в Конституции Российской Федерации установлено специфическое деление нашего государства. Оно основано частично на национально-территориальном и частично на территориальном принципах. Одни субъекты (республики, автономная область и автономные округа) образованы по первому принципу, другие (края, области и города федерального значения) – по второму. Из этого можно сделать вывод о том, что наша федерация асимметрична, предполагает существование нескольких видов субъектов. К сожалению, асимметрия автоматически порождает не всегда обоснованную дифференциацию правового регулирования разных видов субъектов РФ, что противоречит ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей равноправие субъектов Российской Федерации. К тому же критерий, положенный в основу выделения первой группы субъектов РФ (титульная национальность на соответствующей территории), в настоящее время является не вполне обоснованным и, более того, опасным для государственной целостности и безопасности страны, так как дополнительное обращение к национальности (тем более на конституционном уровне) может явиться лишним поводом для разжигания экстремистами межнациональной розни.

---