Файл: Федеративное устройство России: проблемы и перспективы.pdf

торой аспект указанной выше проблемы заключается в том, что некоторые нормы Конституции РФ, регулирующие федеративные отношения, не всегда соотносятся, а то и противоречат друг другу. Это видно из анализа следующих конституционных норм.

Часть 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны, устанавливает равноправие субъектов РФ, а с другой – перечисляет шесть разных видов субъектов, что означает уже неодинаковое правовое регулирование федеративных отношений. Также вызывает удивление установленная ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможность изменения статуса конкретного субъекта РФ, что, по мнению автора, является самым очевидным нарушением принципа равноправия, поскольку здесь возникает резонный вопрос – если все шесть видов субъектов РФ имеют одинаковый правовой статус, зачем субъекту менять его? Более того, и здесь мы видим нарушение принципа равноправия. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «Еврейская автономная область не может отказаться от данного своего статуса, поскольку в ст. 5 Конституции РФ говорится об автономной области в единственном числе. А изменение в главу 1 Конституции возможно лишь принятием новой Конституции». Помимо вышеназванного, принципу равноправия субъектов очевидно противоречат следующие нормы Конституции РФ^[27]:

1) ч. 2 ст. 5 устанавливает, что республики имеют свою конституцию и законодательство, а остальные субъекты РФ – устав и законодательство;

2) ч. 4 ст. 66 устанавливает возможность вхождения одного субъекта РФ в состав другого;

3) ч. 2 ст. 68 закрепляет право только за республиками устанавливать свои государственные языки, в то время как у других субъектов РФ такого права нет, даже у автономной области и автономных округов, которые, так же как и республики, основаны на национально-территориальном принципе.

Важно отметить особенности вхождения автономных округов в состав края или области. Как постановил Конституционный Суд Российской Федерации, вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п. Однако федеральный законодатель в ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил несколько иное понимание статуса автономного округа относительно наличия у него собственной системы органов государственной власти. Данная статья определяет презумпцию осуществления органами государственной власти края (области) их полномочий на всей своей территории, включая территорию входящего в его состав автономного округа, если иное не установлено федеральными законами или договором между органами власти края (области) и автономного округа. Таким образом, автономные округа по умолчанию отстраняются от осуществления своих полномочий, что является грубым нарушением принципа равноправия субъектов РФ.

---

Проблема 2. Чрезмерное вмешательство федеральной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации в основном происходит через органы федеральной законодательной и исполнительной власти. Правовой предпосылкой проблемы чрезмерного вмешательства органов федеральной законодательной власти в компетенцию субъектов РФ является положение ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которому по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. С точки зрения обеспечения целостности правового регулирования и государственного управления это конституционное положение выглядит вполне обоснованным. Однако на практике органы федеральной законодательной власти злоупотребляют этим положением. Как отмечает А. Н. Кокотов, «федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то и другое». С этим мнением можно согласиться, субъекты РФ стеснены в своих и так немногочисленных полномочиях, в основном Федеральным законом N 184-ФЗ, являющимся достаточно объемным нормативным правовым актом. Он не только устанавливает общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, но и регулирует образование, формирование, деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, а также порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Очевидно, что данный Закон своей детальной правовой регламентацией фактически сводит на нет участие субъектов РФ в организации своих органов власти, хотя это полномочие находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Кроме того, полномочия субъектов РФ по вопросам, находящимся в совместном ведении, несколько умаляются правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который отметил, что если субъект РФ не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере^[28].

Возможные способы решения основных проблем российского федерализма. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день в России последовательно проводится политика централизации федеративных отношений, что не в полной мере соответствует сущности принципа федерализма. Однако нельзя согласиться и с тем, что главным средством решения проблем федерализма является децентрализация федеративных отношений, поскольку в сегодняшних условиях это может угрожать государственной целостности России. В поиске оптимального варианта решения основных проблем российского федерализма предлагаем ряд способов решения этих проблем; эти способы являются разными по своему характеру – первые два являются радикальными, остальные – умеренными.

---

Способ 1. Поскольку эти проблемы носят значимый характер, иногда у автора возникает мысль о целесообразности перехода к унитарному устройству нашего государства. Этому способствуют скептические высказывания некоторых ученых о современном состоянии российского федерализма, в частности, Н. М. Добрынин отмечает, что «проведенные нами исследования правового статуса субъектов РФ и анализ ситуации последних лет, как ни парадоксально, убеждают в том, что федеральному центру действительно не нужны «сильные» регионы... Такое понимание роли и места субъектов Федерации в государственном устройстве России... убеждает в правильности предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом управления». И. В. Лексин считает, что «конституционное закрепление федеративного устройства России... не имеет принципиального характера, не требует отношения к федерализму как к ценности, не означает обязательности формирования строго определенного территориального устройства»^[29].

Стоит отметить, что переход к унитарному устройству России теоретически возможен, более того, он может быть обусловлен историческими предпосылками и ментальностью российского народа. Однако этот вариант объективно является наиболее далеким от реализации на практике, поскольку в этом случае придется пересматривать основы конституционного строя, а значит, и саму Конституцию РФ, что не соответствует современной политической действительности.

Способ 2. Этот способ сохраняет федеративное устройство нашего государства, но требует его кардинального изменения. Здесь имеется в виду переход к полностью территориальному принципу деления нашего государства и к установлению одного общего вида для всех субъектов РФ (например, область), т. е. переход к симметричной модели Федерации. Положительный эффект этого перехода состоит в том, что он гораздо сильнее обеспечит равноправие субъектов РФ, повысит гарантии государственной целостности страны, значительно снизит риски межнациональных конфликтов и будет способствовать развитию общественной деятельности национально-культурных автономий.

Отметим, что если предыдущие два способа являются радикальными, так как потребуют коренных изменений конституционно-правового регулирования федеративных отношений, то следующие два являются более умеренными и безболезненными. Но для их реализации необходимо четко выработать наиболее общие положения, конституирующие принципы федерализма, на которых будет основываться правовое регулирование федеративных отношений. Полагаем, что такими принципами являются^[30]:

---

1) государственная целостность России;

2) единство системы государственной власти;

3) подлинное равноправие субъектов Российской Федерации;

4) гарантированность осуществления ими всей полноты государственной власти в пределах их компетенции.

Способ 3. Итак, этот способ (как и следующий) основывается на вышеуказанных принципах. Для его реализации необходимо принять следующие меры.

Во-первых, предоставить право устанавливать свои государственные языки всем субъектам Российской Федерации, основанным на национально-территориальном принципе, т. е. не только республикам, но и автономным округам и автономной области.

Во-вторых, исключить из российской Конституции возможность вхождения одного субъекта РФ в состав другого.

И в-третьих, установить конституционные ограничения для федерального законодателя в отношении детальной правовой регламентации организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Эти меры позволят обеспечить равноправие субъектов РФ и гарантированность осуществления ими всей полноты государственной власти в пределах их компетенции, что, в свою очередь, повысит самостоятельность субъектов РФ в решении ими вопросов своей компетенции, обеспечит новую динамику развития федеративных отношений и создаст основу для будущего развития российских регионов.

Способ 4. Этот способ является специфическим, так как он не потребует внесения изменений в действующую Конституцию и законодательство. Он предусматривает конкретные практические усилия как со стороны федеральной власти, так и со стороны региональных властей для достижения баланса интересов между этими уровнями государственной власти. Речь идет об осуществлении политики, направленной на реализацию вышеназванных конституирующих принципов федерализма и на сотрудничество центра и регионов, независимо от недостатков нормативных актов, регулирующих федеративные отношения. А это возможно только при наличии у властвующих субъектов высокого уровня правосознания, политической культуры и взаимного желания сделать Россию федерацией. Следует особо отметить, что этот способ должен учитываться при решении проблем российского федерализма в любом случае, поскольку наибольшая эффективность правового регулирования достигается только тогда, когда сами субъекты регулируемых правоотношений хотят выполнять установленные для них нормативные предписания.

Заключение

---

Таким образом, в результате проведенного исследования, мы можем сделать следующие выводы.

Федеративное устройство РФ – форма государственного устройства России – основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ (Ст. 5, п. 3).

Согласно Конституции РФ (Ст. 11), государственную власть в субъектах РФ – составных единицах российского государства – осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Статья 12 закрепляет и гарантирует право на местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статус республики определяется Конституцией РФ (Ст. 66) и конституцией республики; статус прочих субъектов РФ определяется Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным органом соответствующего субъекта РФ.

Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (Ст. 67 п. 3).

Конституцией РФ право одностороннего выхода из ее состава субъектов федерации не предусмотрено: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (Ст. 4, п. 3). С другой стороны, Основной закон РФ закрепляет один из общепризнанных принципов международного права – право наций на самоопределение (Ст. 5, п. 3). В соответствии с этим принципом, народы имеют право свободно устанавливать свой политический статус – формировать субъекты федерации, объединяться с другими субъектами РФ.

Конституция РФ закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки наряду с русским как государственным языком РФ (Ст. 68). Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (Ст. 76).

Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных государственной власти, установленными федеральным законом (Ст. 77). Субъекты РФ имеют по два представителя в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

В настоящий момент Российская Федерация состоит из 85 субъектов федерации – 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

---