Файл: 610_Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні, О.Н. Ярмиш, В.О. Серьогін.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 23.11.2019
Просмотров: 13322
Скачиваний: 2
У новітній державознавчій літературі функцію Президента щодо забезпечення єдності державної влади іноді називають арбітражною1. Даний термін досить образно характеризує зміст даної функції, але потребує певних застережень. Конституційно-правовий арбітраж Президента України слід чітко відмежовувати від діяльності арбітражних судів щодо вирішення господарських спорів. В обох випадках арбітражна діяльність спрямована на гармонізацію відносин між певними суб’єктами правовідносин, але на відміну від судді-арбітра по господарських спорах, глава держави не може розглядатись як такий, що стоїть над учасниками спору. Президент – лише один з вищих органів державної влади, на поведінку якого можна впливати шляхом використання конституційного механізму «стримувань і противаг», а тому він має стояти не над, а між конфліктуючими сторонами.
Другим з провідних напрямків діяльності Президента України є представництво. У ряді випадків вимагається виконання дій від імені держави в цілому як єдиної організації політичної влади. Цілком природно, що такими повноваженнями найбільш доцільно наділити орган, котрий якраз і забезпечує таку єдність, до того ж орган одноосібний, здатний уособлювати єдність нації та єдність державної влади як у внутрішньо-, так і у зовнішньополітичних відносинах. Виконанням саме цієї функції обумовлена наявність у Президента таких повноважень, як право на звернення до народу, а також звернення зі щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України, право на ведення переговорів і укладення міжнародних договорів України, право прийняття рішення про визнання іноземних держав, на прийняття вірчих і відзивних грамот дипломатичних представників зарубіжних держав, право на нагородження державними нагородами, право встановлювати президентські відзнаки та нагороджувати ними. Залежно від сфери вияву дана функція розподіляється на дві підфункції: внутрішньополітичне представництво і зовнішньополітичне представництво. Особливістю представницької функції Президента є те, що вона лише опосередковано пов’язана з впорядкуванням суспільного життя і конкретизується у максимально формалізованих повноваженнях (причому, формалізованих як за зовнішніми проявами, так і за внутрішнім змістом).
Вважаємо, що крім двох означених напрямів діяльності глави української держави, які є визначальними для його правового статусу, він виконує ще ряд важливих функцій, пов’язаних з безпосереднім впливом на публічно-правові відносини. Аналіз ст.ст.93–94, 102, 106–107, 113–114, 118, 127–128, 136, 151, 154–156 Конституції дає можливість виділити такі функції Президента України:
1. За об’єктами діяльності: а) забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України, б) забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян, в) керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави; г) формування персонального складу органів державної влади (кадрова);
2. За формами (способами) діяльності: а) установча, б) нормотворча, в) правозастосовча, г) контрольна, д) інтерпретаційна.
Об’єктні функції Президента України найбільш чітко внормовані у Розділі V Конституції. Зокрема, функція забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України прямо закріплена ч.2 ст.102 і п.1 ст.106 Основного Закону й деталізована у повноваженнях Президента, передбачених пп.17–21 Конституції (право здійснювати керівництво у сферах національної безпеки і оборони, право приймати рішення про мобілізацію, про введення воєнного та надзвичайного стану та ін.). Конституція проголосила Президента Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, перелік повноважень якого міститься в законах «Про оборону України», «Про Збройні Сили України», «Про загальний військовий обов’язок та військову службу», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію». Зокрема, згідно з Законом «Про оборону України» Президент як Верховний Головнокомандувач виконує такі повноваження: подає на затвердження Верховної Ради України проекти воєнної доктрини, концепції військового будівництва, державної програми розвитку озброєння та військової техніки, а також пропозиції щодо загальної структури та чисельного складу Збройних Сил України, обсягу бюджетних асигнувань на оборону; координує діяльність державних органів у галузі оборони; веде переговори і підписує міжнародні та міждержавні договори з військових питань; затверджує план розвитку, стратегічні плани використання Збройних Сил України, плани їх дислокації, а також Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України; приймає рішення про призов громадян України на строкову військову службу та звільнення в запас військовослужбовців строкової служби; встановлює військові свята1. Згідно із Законом «Про державну таємницю» (в редакції від 21 вересня 1999 р. №1079-ХІV) Президент України, забезпечуючи національну безпеку, видає укази та розпорядження з питань охорони державної таємниці, покладає виконання функцій державного експерта з питань таємниць на конкретних посадових осіб в інших (крім парламенту) органах державної влади, може встановлювати більш тривалі строки дії рішень про віднесення інформації до державної таємниці, ніж строки, передбачені Законом2.
Функція забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян також відображена у ч.2 ст.102 і більш широко розкрита у пп.25–27 ст.106 Конституції (право нагородження державними нагородами, право прийняття рішень з питань громадянства, про надання притулку в Україні та право помилування). Головною прикметою зазначених повноважень глави держави є їх чітко індивідуальна спрямованість та конкретність. Реалізуючи ці повноваження, Президент, уособлюючи державу в цілому, вступає в безпосередні правовідносини з конкретними фізичними особами. Крім того, на забезпечення основних прав і свобод громадян у підсумку спрямовані й інші повноваження глави держави, оскільки забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки, конституційної законності та міжнародної співпраці має кінцевою метою саме благополуччя громадян, якомога повнішу реалізацію їх прав і свобод.
На керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави націлюють главу держави пп.3–5 Конституції України, що закріплюють його повноваження у міжнародно-правовій сфері. Крім того, Закон України «Про міжнародні договори України» від 22 грудня 1993 р. надає Президентові України право: вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень; приймати рішення про проведення переговорів і про підписання міжнародних договорів України, які укладаються від імені України; здійснювати затвердження міжнародних договорів України, які не потребують ратифікації, але потребують затвердження; ухвалювати рішення про приєднання України до міжнародних договорів або їх прийняття – щодо договорів, які не потребують ратифікації та приєднання до яких або прийняття яких провадиться від імені України.1
Функція Президента щодо формування персонального складу органів державної влади закріплена у пп.9–14 Основного Закону і стосується переважно виконавчої гілки влади. При цьому, одні посадові особи призначаються Президентом самостійно (глави дипломатичних представництв України, третина складу Конституційного Суду України, вище командування Збройних Сил України), другі – за поданням Прем’єр-міністра (міністри, голови місцевих державних адміністрацій), треті – за згодою Верховної Ради України (Прем’єр-міністр, Генеральний прокурор, Голова Антимонопольного комітету України). Крім того, деякі призначення Верховна Рада України робить тільки за поданням Президента (Голова Національного банку України, члени Центральної виборчої комісії).
На відміну від об’єктних, функції Президента України за формами (способами) діяльності не отримали належного відображення безпосередньо у тексті Конституції. Однак передбачені пп. 15, 23, 28 ст. 106 Конституції повноваження глави держави (право створювати центральні органи виконавчої влади, суди, допоміжні органи і служби) дають підстави виділити установчу функцію. Закріплені у Конституції право законодавчої ініціативи Президента, а також його право вето і право підписувати закони (ст.93, пп. 29, 30 ст. 106) визначають нормотворчу функцію глави Української держави.
Згідно зі ст.106 Конституції Президент України призначає всеукраїнський референдум і позачергові вибори до Верховної Ради України, скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів АРК, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави, вносить до парламенту подання про оголошення стану війни, введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану, нагороджує державними нагородами, приймає рішення з питань громадянства України, здійснює помилування тощо. Реалізація зазначених повноважень передбачає необхідність видання індивідуальних актів, а тому обумовлює правозастосовчу функцію глави держави.
Контрольна функція Президента України обумовлена, з одного боку, необхідністю контролю за втіленням в життя рішень і актів самого глави держави, а з іншого – повноваженнями Президента відносно підзвітних і відповідальних перед ним органів насамперед – Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади).
§4. Форми діяльності Президента України
Виконання функцій Президента України здійснюється у певних формах, що характеризують зовнішню сторону його діяльності. Конкретний перелік форм діяльності глави держави обумовлений характером покладених на нього функцій, змістом та обсягом його компетенції.
Функціонування глави держави відбувається в усіх правових формах: установчій, нормотворчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній1. Правові форми діяльності врегульовані нормами права, призводять до юридично значущих наслідків, завжди пов’язані з розглядом юридичних справ, виражаються у здійсненні безпосередніх операцій з нормами права за допомогою певних засобів юридичної техніки.
Згідно з ч.3 ст.106 Конституції України результатом застосування правових форм діяльності Президента України можуть бути два види актів – укази і розпорядження, які мають підзаконний характер і є обов’язковими для виконання на всій території України. Більш детальну характеристику актів глави Української держави подано у Положенні про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, затвердженому Указом Президента № 346/93 від 20 серпня 1993 р. (зі змінами і доповненнями, внесеними указами від 13.10.1993 р. №454/93, від 10.09.1994 р. №512/94 та від 27.01.1999 р. №70/99)2.
Розпорядженнями Президента України оформлюються: 1) доручення Кабінету Міністрів України, міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади; 2) рішення з оперативних, організаційних і кадрових питань, а також з питань роботи Адміністрації Президента України; 3) призначення представників від України для участі у роботі міжнародних форумів, у переговорах з представниками (делегаціями) іноземних держав; 4) призначення уповноважених Президента України для представлення його інтересів у державних органах, установах та організаціях. Рішення з інших питань оформлюються у вигляді указів Президента. Додаткову норму до цього правила встановлено Законом «Про оборону Украни», що передбачає наявність ще двох видів президентських актів – директив і наказів Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України3.
Установча діяльність Президента України має дворівневий характер, який полягає у тому, що поряд з повноваженнями щодо формування органів держави, їх структурних підрозділів і посадових осіб (установча діяльність у «вузькому» розумінні) передбачається й здійснення повноважень з підбору, підготовки та розстановки кадрів (номінаційна діяльність). Головна особливість установчої діяльності полягає у тому, що вона спрямована на структурні перетворення у державному апараті й суспільному організмі.
Установчу форму діяльності Президента України складають такі провадження (процедури): 1) щодо створення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; 2) щодо створення судів; 3) щодо створення допоміжних органів і служб; 4) щодо формування персонального складу органів виконавчої влади; 5) щодо формування персонального складу Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів; 6) щодо формування Верховної Ради України. Перші п’ять проваджень здійснюються за нормальних умов функціонування державного механізму, тому можуть бути названі ординарними провадженнями; шосте ж викликається фактом дострокового розпуску Верховної Ради і є особливим (або неординарним).
Організаційне, правове, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення установчої діяльності Президента України покладено на Адміністрацію Президента, а в її складі – насамперед на Головне управління організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами. Крім того, Указом Президента від 11 лютого 2000 р. № 208/2000 було утворено Координаційну раду з питань державної служби – постійнодіючий консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Згідно з Положенням про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України, затвердженим Указом Президента України від 21 березня 2000 р. №473/2000, основними завданнями цього органу є визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби; об’єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності; розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів його впровадження, аналізу і можливого коригування дій; розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ, організацій; розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення управління державною службою тощо.
Кульмінаційним етапом установчої діяльності є видання установчого акту. Згідно з п.1 Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, рішення Президента України щодо призначення та звільнення з посад керівників відповідних державних органів, установ та організацій оформляються указами Президента України. Згідно з ч.4 ст.106 Конституції, акти Президента про призначення і звільнення глав дипломатичних представництв України, про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, про призначення членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади та припинення їх повноважень на цих посадах, а також низка інших указів установчого характеру підлягають обов’язковій контрасигнації Прем’єр-міністром України і міністром, відповідальним за акт та його виконання.