Файл: 610_Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні, О.Н. Ярмиш, В.О. Серьогін.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 23.11.2019
Просмотров: 13274
Скачиваний: 2
Найбільш значним дослідженням того періоду є монографія А.А.Аскерова «Нариси радянського будівництва», багато положень котрої стали основоположними для науки і навчального курсу радянського будівництва. За словами цього видатного державознавця, «під радянським будівництвом у вузькому сенсі цього слова маються на увазі питання організації роботи рад, їх виконавчих і розпорядчих органів і численних об’єднань трудящих, що примикають до рад, питання організаційно-політичних відносин, що складаються в процесі практичної діяльності радянського державного апарату»1. А.А.Аскеров цілком обґрунтовано зазначав, що в радянському будівництві комплексно, цілісно вивчаються правила організаційного радянського керівництва незалежно від форм їх закріплення, правового або морально-політичного, під кутом зору внутрішнього механізму діяльності організації. Розглядаючи характер взаємовідносин між правом і радянським будівництвом, цей автор зазначав: «Якщо у праві дається відповідь на питання, що треба зробити і які головні форми і методи вирішення завдань, то в радянському будівництві узагальнюються найбільш доцільні й цілеспрямовані, а слідовно, і такі, що не суперечать законності, форми і методи, засоби і прийоми організації роботи радянських політичних установ, дається відповідь на питання – як треба зробити, вирішити завдання».2
У подальшому організаційна концепція радянського будівництва стала панівною у радянській юридичній науці. Її найбільш яскравими представниками, крім А.А.Аскерова, були Г.В.Барабашев, В.Ф.Коток, В.А.Пертцик, В.І.Попова, А.Я.Слива, Я.Н.Уманський, М.Х.Хакімов, К.Ф.Шеремет.
Редакція журналу «Советское государство и право» спільно з Сектором державного управління і радянського будівництва та Сектором теорії держави і державного права Інституту держави і права АН СРСР у 1960 р. провела нараду наукових і практичних працівників щодо обговорення проблем науки радянського будівництва. М.Х.Хакімов у доповіді з цього питання сформулював таке визначення: «Предмет науки радянського будівництва складають врегульовані юридичними нормами, організаційними звичаями і правилами громадського самоврядування суспільні відносини, пов’язані з організаційною роботою Рад як органів державної влади і громадського самоврядування, так і з посиленням громадських засад у їхній діяльності».1 Основний висновок доповіді про те, що предметом радянського будівництва є питання організації роботи Рад депутатів трудящих і їх взаємодія з громадськими організаціями, був підтриманий більшістю учасників наради.2
Тривалий час наука радянського будівництва не була виділена з комплексу суспільно-правових наукових дисциплін, охоплюваних поняттям «державознавство». Більше того, радянське будівництво у широкому розумінні деякими вченими навіть ототожнювалося з державознавством. Зокрема, А.К.Стальгевич вважав, що радянське будівництво не має як наука ні свого особливого предмета, ні своїх завдань; на його думку вони складають предмет і завдання наук державного і адміністративного права.3 С.Берцинський взагалі вважав, що питання організаційно-масової роботи і організаційного керівництва є сферою тільки науки адміністративного права.4 Навіть А.А.Аскеров не наважувався назвати державне будівництво самостійною наукою, а тому застосовував термін «наукова дисципліна». Однак з початку 60-х років позиція тих авторів, які розглядали державне будівництво як самостійну юридичну науку, стала домінуючою.
У 1967 р. в Академії наук Української РСР був утворений відділ проблем радянського будівництва. Посилився науковий інтерес до зазначених проблем на відповідних кафедрах вищих навчальних закладів країни, на юридичних факультетах деяких університетів були відкриті відділення державного будівництва, почали більш докладно вивчати радянське будівництво у багатьох навчальних закладах. У підсумку юридична література протягом 70-х років збагатилася низкою монографічних праць, як спеціально присвячених радянському будівництву, так і такими, в яких воно розглядалося у контексті загальних питань радянської держави, права і демократії. У цей період здійснювалася подальша розробка актуальних проблем організації діяльності місцевих Рад; крім розв’язання питань вдосконалення системи, структури, форм і методів роботи цих органів, вивчалися також можливості покращення змісту їх роботи на підставі впровадження в їх діяльність наукової організації управління.1
В історії розвитку поглядів на предмет науки радянського будівництва своєрідністю відрізнялася «процесуальна» концепція, висунута наприкінці 60-х В.М.Горшеньовим, А.І.Кімом, В.С.Основіним і Ю.Г.Судніциним. У пошуках чіткого предмету науки радянського будівництва ці вчені висунули таку ідею: «Радянське будівництво є своєрідний процес по відношенню до матеріальних норм державного й адміністративного права. У цьому сенсі зв’язок між цими галузями така ж тісна, як між матеріальним і процесуальним правом взагалі. Це і визначає природу радянського будівництва, робить його не просто правовою наукою, але й точніше, процесуальною галуззю радянського державознавства».1 Однак «процесуальна» концепція була піддана гострій критиці за те, що наука радянського будівництва у такий спосіб зайвим чином «юридизується». Адже за нею виходить, що предметом радянського будівництва є лише правові відносини, чим порушується комплексний підхід до організації і діяльності рад. Насправді радянське будівництво вивчає не тільки будову, діяльність, процедуру діяльності рад. Критики «процесуальної» концепції зазначали, що радянське будівництво - це саме соціальне управління, здійснюване радами за допомогою специфічного механізму. На їх думку, саме вивчення цього механізму з правової, організаційної, психологічної та інших точок зору і складає сутність науки радянського будівництва.
Досить багато цікавих робіт з радянського будівництва побачили світ у 80-ті роки.1 Істотною самобутністю відзначалася позиція А.А.Безуглова і М.А.Краснова, які розглядали радянське будівництво як галузь науки державного управління, яке, у свою чергу, входить в поняття соціального управління.2 На їх думку, «організаційний» підхід необґрунтовано звужує предмет дослідження, оскільки залишає поза увагою результативність роботи рад, не охоплює весь процес державного управління.
Таким чином, у повоєнній науці радянського будівництва виділяються три основні напрямки щодо визначення її предмету: організаційний, процесуальний і управлінський. Однак прибічники всіх напрямків погоджувались з тим, що державне будівництво є комплексною наукою, тісно пов’язаною з низкою інших суспільних наук.
Помітною подією для вітчизняного державознавства став перший в Україні навчальний посібник «Радянське будівництво» за редакцією О.Ф.Фрицького та В.Ф.Кузнєцової, автори якого характеризували науку радянського будівництва як «систему знань, політичних і правових поглядів, ідей, принципів», предметом якої є «виникнення, становлення і розвиток організації та діяльності Рад». При цьому під терміном «радянське будівництво» розумілась «організація і діяльність усієї системи Рад, що забезпечують за допомогою відповідних форм і методів реалізацію їхніх функцій і завдань щодо керівництва державним, господарським і соціально-культурним будівництвом і розвиток самоврядницьких засад на основі постійного залучення трудящих до управління державними і суспільними справами».3
Єдності у визначенні предмета науки радянського будівництва так і не було досягнуто до самої руйнації радянської системи, що відбулась на початку 90-х років. Водночас слід відзначити, що ця наука зробила значний внесок у розробку багатьох державознавчих проблем, зокрема таких, як принципи, організаційні форми і методи діяльності органів державної влади, їх функції, організація роботи місцевих рад та їх виконавчих комітетів, постійних комісій, народних депутатів, відносини місцевих рад з правоохоронними органами і трудовими колективами та ін.
В умовах переходу від радянської системи до організації державного апарату на засадах поділу влади, конституційного визнання місцевого самоврядування в якості самостійної системи публічної влади позначилася гостра проблема пошуку нових підходів до вивчення організації роботи органів державної влади та місцевого самоврядування. На основі досягнень науки радянського будівництва почала формуватися наука державного будівництва і місцевого самоврядування, збагачуючись новими знаннями в галузі конституційного права, адміністративного права, фінансового права, теорії управління та інших суспільних наук.
Нові політико-правові реалії обумовлюють не тільки зміни в державознавчій науці, але й суттєві інституційні реформи. Зокрема, у Верховній Раді України XIV скликання у травні 1998 р. був утворений комітет з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад (з лютого 2000 р. – комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування). Постановою Кабінету Міністрів України від 14 червня 2000 р. утворено Науково-дослідний інститут державного будівництва та місцевого самоврядування, який входить до складу відділення державно-правових наук та міжнародного права Академії правових наук України. Головним завданням інституту є проведення комплексних фундаментальних і прикладних досліджень з метою одержання нових знань щодо функціонування державної влади та організації місцевого самоврядування, реформування державного апарату, підвищення ефективності та демократизації його діяльності, впровадження їх у практику, сприяння державним органам у розбудові України як демократичної, соціальної і правової держави, проведенні правової, адміністративної та судової реформ.
З 1999 року почалися інтенсивні роботи щодо підготовки і видання навчальної літератури з курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні», яка б відображала сучасний стан політико-правової науки і практики. Аналіз змісту наявних сьогодні навчальних посібників з даного курсу свідчить про намагання авторів, враховуючи знання, накопичені за попередні десятиріччя розвитку державно-правової науки, побудувати сучасну систему наукових знань про організацію діяльності органів публічної влади в Україні.
Слід відзначити, що наука державного будівництва знаходиться тепер на стадії становлення, свідченням чого є невизначеність багатьох її базових категорій. Насамперед, досі залишається дискусійним питання про предмет державного будівництва. Зокрема, А.М.Колодій і А.Ю.Олійник продовжують, по суті, процесуальну концепцію радянського будівництва, розглядаючи державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні як «підгалузь конституційного процесуального права України, що закріплює, регулює й охороняє порядок організації та діяльності системи державних органів, територіальних громад та їх представницьких органів...»1
В.О.Чукаєва вважає, що державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні – це «універсальна юридична дисципліна, яка зачіпає предмет правового регулювання системи державної влади і самоврядування в Україні», а її предметом є система органів публічної влади, організація роботи державного управління, інститути державної влади і самоврядування, структура, функції, компетенція, повноваження державних органів і самоврядування України.2
Б.М.Свирський, як і переважна більшість харківських фахівців у галузі державного будівництва і місцевого самоврядування, стоїть на позиціях «організаційної» концепції, розглядаючи в якості предмета даної науки організацію роботи органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні.
Автори даного навчального посібника також є прибічниками «організаційної» концепції, що й відображено у §1 Глави 1. На наш погляд, саме такий підхід дає можливість теоретично обґрунтувати наявність власного предмета даної науки і чітко визначити її місце у системі суспільних та юридичних наук. Тільки ця наука комплексно вивчає те, як потенційні можливості органів публічної влади втілюються в життя, або, іншими словами, як органи публічної влади переводяться зі статичного у динамічний стан.
Однак фахівців у даній галузі, так само як і державних та муніципальних службовців, цікавить не тільки наявний стан організації роботи органів публічної влади, але й шляхи його оптимізації. Про сучасні проблеми науки державного будівництва і місцевого самоврядування в Україні, пов’язані з пошуком оптимальних моделей організації роботи органів публічної влади, йтиметься у наступному параграфі даного навчального посібника.
§2. Актуальні проблеми науки державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі
Українська державність має тисячолітню історію, але наука державного будівництва власне тільки починає формуватись. Причому цей процес проходить у досить складних соціально-політичних та економічних умовах. Перед наукою державного будівництва стоять складні завдання, що пов’язані з формуванням нової, більш демократичної системи публічної влади, визнанням місцевого самоврядування, переходом від радянської системи до організації державних органів за принципом розподілу влад, становленням нових владних інституцій. Головне завдання за цих умов полягає у науковому обґрунтуванні оптимальних моделей організації публічної влади, підвищенні ефективності діяльності її органів, перебудові їх роботи на істинно демократичних принципах. Становлення України як суверенної правової держави потребує вивчення широкого кола державно-правових проблем з урахуванням вітчизняного державотворення і зарубіжного досвіду регулювання організаційно-правових відносин.
Демократичний потенціал системи публічної влади будь-якої країни значною мірою обумовлюється рівнем правового регулювання організації роботи владних органів. Тоталітарна спрямованість влади, етатичний характер держави, що виявлявся, насамперед, в пріоритеті держави над людиною, догматизований підхід до розробки державно-правових проблем не сприяли розробці багатьох актуальних проблем державного будівницва. Свого часу наука радянського будівництва розглядалася багатьма фахівцями як другорядна. Таке ставлення до питань державного будівництва значною мірою не подолано й сьогодні.
На жаль, нині фактично відсутні самостійні дисертаційні дослідження основних елементів державного будівництва. Саме цим значною мірою обумовлена багатоманітність поглядів по кожному з більш-менш суттєвих питань організації роботи органів публічної влади, «омонімізація» та «синонімізація» наукової термінології.
На сучасному етапі йде зближення теорії та політико-правової практики. Аналізуючи функціонування відповідних органів публічної влади, наука державного будівництва виявляє позитивні й негативні сторони їх діяльності, робить висновки та пропозиції, які, хоча й не завжди, але ж враховуються владними структурами. На основі аналізу публічно-правової практики наука державного будівництва нині виявляє «білі плями» у правовому регулюванні, дає пропозиції щодо необхідності врегулювання віповідних суспільних відносин, пропонує найбільш ефективні засоби впливу на державно-правову практику. Предметом вивчення є діяльність Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування, інших владних і самоврядних структур.