Файл: Понятие и структура правовой основы оперативно-розыскной деятельности(Содержание правового регулирования оперативно-розыскной деятельности).pdf
Добавлен: 15.05.2023
Просмотров: 420
Скачиваний: 4
В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в качестве задач ОРД следует также рассматривать: установление личности неопознанных трупов; обеспечение безопасности защищаемых лиц в порядке, предусмотренном Федеральными законами от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[8] и от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»[9].
Кроме того, оперативно-розыскные органы, согласно ч. 2 ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», реализуют задачу по сбору данных, позволяющих принимать управленческо-организационные решения: о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну; допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды; допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или о доступе к материалам, полученным в результате ее осуществления; установлении или поддержании с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий; обеспечении безопасности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; предоставлении либо аннулировании лицензии на осуществление частной детективной или охранной деятельности, о переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензии, о выдаче (о продлении срока действия, об аннулировании) удостоверения частного охранника; достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
Проведенный анализ позволяет констатировать, что оперативно-розыскная деятельность осуществляется не только для достижения задач в сфере борьбы с преступностью, но и задач, прямо не связанных с уголовно-процессуальной деятельностью государственных органов. Безусловно, совокупность общих задач, поставленных перед органами, осуществляющими ОРД, носит более широкий характер, нежели задач, возложенных на органы дознания и предварительного следствия в уголовном процессе. В частности, проведение ОРМ для получения информации об угрозах государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации может быть прямо не связано с преступными посягательствами, а, следовательно, с задачами уголовного судопроизводства, равно как и осуществление розыска без вести пропавших лиц.
Так, статья 8.1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» [10] предполагает проведение ОРМ для определения факта установления иностранным инвестором или группой лиц, в которую входит иностранный инвестор, контроля над хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также факта наличия между иностранным инвестором и третьими лицами соглашения и (или) их согласованных действий, направленных на установление такого контроля. В принципе эти действия могут не носить криминального характера, а преследовать исключительно коммерческие цели. Интересно, что результаты оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений органов федеральной службы безопасности в этом случае могут использоваться в доказывании не в уголовном, а в гражданском судопроизводстве по указанным в ст. 15 Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»[11] судебным искам.
Таким образом, исходя из содержания поставленных задач ОРД представляется, что последнюю цель, предусмотренную в ст. 1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» [12], следует рассматривать более широко и говорить об обеспечении безопасности общества и государства в целом, а не только от преступных посягательств.
1.2. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» как основной источник правового регулирования ОРД
в Российской Федерации
Оперативно-розыскная деятельность (далее – ОРД) оперативных подразделений всех уполномоченных на то правоохранительных органов и специальных служб направлена на решение задач, регламентированных ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ «Об ОРД»)[13], а также иных задач, также предусмотренных ФЗ «Об ОРД». Единственным исключением на сегодняшний момент является оперативно-розыскная деятельность, осуществляемая оперативными подразделениями исправительных учреждений, – ее задачи указаны как в ст. 2 ФЗ «Об ОРД», так и в ст. 84 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации[14], причем по содержанию они несколько отличаются от предусмотренных в ФЗ «Об ОРД».
Сравнительный анализ указанных источников показывает, что почти все задачи ОРД, предусмотренные ст. 84 УИК РФ, поглощаются первой задачей ОРД, предусмотренной ФЗ «Об ОРД»: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших[15]. Задача по выявлению, предупреждению и раскрытию готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях нарушений установленного порядка отбывания наказания оперативно-розыскным законодательством вообще не предусмотрена, так как не все нарушения режима содержания могут впоследствии привести к совершению преступления[16].
Необходимо подчеркнуть, что эти нарушения, будучи пенитенциарными по сути и месту совершения, не являются преступлениями и не влекут уголовной ответственности, однако из законодательного перечня таких злостных нарушений усматривается, что они несут в себе весьма опасный криминогенный потенциал, который в условиях предельно высокой концентрации наиболее криминально поражённой части осуждённых, к тому же на ограниченной территории, может привести и приводит к пенитенциарным конфликтам, нередко перерастающим в уголовно наказуемые деяния или квалифицируемым как преступления[17].
Говоря об осуществлении оперативно-розыскных мероприятий (далее – ОРМ) в учреждениях УИС, направленных на борьбу с нарушениями режима содержания, следует выделить еще один аспект, иллюстрирующий несовершенство действующего оперативно-розыскного законодательства. Как правило, проводя указанные мероприятия, оперативные работники ссылаются на ст. 82 УИК РФ, которая разрешает осуществление ОРД для решения данной задачи. Вместе с тем ст. 7 ФЗ «Об ОРД» [18], предусматривающая основания для проведения ОРМ, такого основания не содержит, а используемый в ней термин «противоправное деяние» необходимо понимать как преступление[19]. Кроме того, указанную деятельность, осуществляемую в следственных изоляторах, следует считать вообще незаконной, так как действие УИК РФ в данных учреждениях распространяется лишь на лиц, оставленных в СИЗО для выполнения хозяйственных работ[20].
Налицо коллизия в праве, не позволяющая оперативным работникам ФСИН России в полном объеме осуществлять ОРД, в частности заводить дела оперативного учета, так как это противоречит ст. 10 ФЗ «Об ОРД» [21], и ставящая под сомнение законность осуществления ОРМ в целях борьбы с нарушениями режима содержания. Некоторые правоведы предлагают следующий выход из этой ситуации: дополнить ст. 7 ФЗ «Об ОРД» частью, устанавливающей такое основание для проведения оперативно-розыскных мероприятий, как необходимость добывания информации, использование которой обеспечивает правопорядок и законность в пенитенциарных учреждениях. Вместе с тем следует отметить, что данное предложение было сформулировано еще в 1994 г., неоднократно упоминалось в числе предложений по совершенствованию оперативно-розыскного законодательства, но до сих пор не нашло своей реализации в тексте закона[22].
1.3. Соотношение законодательного, ведомственного
и межведомственного правового регулирования оперативно-розыскной деятельности
Действующий Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. доказал свою жизнеспособность. За все время существования в него был внесен ряд изменений и дополнений, впрочем, не повлекших принципиальных изменений основных положений и большей частью касающихся появления новых субъектов оперативно-розыскной деятельности, а также отдельных аспектов, которые Россия обязалась предусмотреть в своем законодательстве в связи с присоединением к определенным международным нормативным документам. Вместе с тем сравнительно длительный период действия вовсе не означает, что закон свободен от недостатков. Некоторые из них очевидны. Например, в ст. 20 «Контроль за оперативно-розыскной деятельностью»[23] в числе субъектов контроля не называется суд, хотя исходя из положений ст. 5, 8, 9 именно суд дает разрешение на проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан, и именно в суд обращаются лица, права которых были нарушены при осуществлении в отношении их оперативно-розыскных мероприятий[24].
Статья 18 закона декларирует правовую и социальную защиту граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. В ч. 1 провозглашается, что такие лица находятся под защитой государства, однако из последующих частей следует, что правовая и особенно социальная защита гарантирована лишь лицам, сотрудничающим по контракту. Но ведь существуют категории лиц, привлекаемых для участия в оперативно-розыскных мероприятиях, с которыми контракт не заключается, хотя они выполняют функции, аналогичные реализуемым сотрудничающими на контрактной основе. Помимо этого, следует отметить, что контрактная форма сотрудничества лиц, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, на постоянной основе, противоречит гражданскому и трудовому законодательству. В данной ситуации должен заключаться трудовой договор, на основании которого выплачивается денежное содержание, осуществляются социальные отчисления и впоследствии назначается пенсия[25]. Затронутая проблема, по нашему мнению, требует отдельного исследования.
В законе «Об оперативно-розыскной деятельности» можно найти и другие несоответствия. Например, не понятно, почему результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведение которых санкционировалось судом, не могут напрямую использоваться как доказательства в уголовном процессе (ст. 89 УПК РФ[26]).
Обозначенные и многие иные проблемные вопросы предопределяют необходимость совершенствования законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности. Заметим, что законодательная практика знает два пути:
1) подготовка нового проекта закона;
2) внесение изменений и дополнений в действующий закон.
До настоящего времени чаще прибегали ко второму варианту. Представляется, что обе возможности имеют свои достоинства и недостатки. Так, несколько лет назад рядом ведомств, в первую очередь МВД и ФСБ России, была предпринята попытка разработки новых проектов закона «Об оперативно-розыскной деятельности». К работе были привлечены как авторские коллективы, так и отдельные исследователи оперативно-розыскной деятельности. В итоге было подготовлено более пяти проектов указанного закона. Однако экспертный анализ выявил в каждом из них существенные недостатки, что послужило причиной отказа от дальнейшего их продвижения. Наиболее значимыми проблемами явились:
1. Максимальное приспособление закона к ведомственным интересам каждым разработчиком.
2. Необходимость, в случае если бы один из вариантов был принят, внесения многочисленных изменений и дополнений в действующее законодательство, в том числе и кодифицированные законы, которые по статусу выше закона «Об оперативно-розыскной деятельности»[27].
3. Отсутствие новых принципиально значимых положений, в которых нуждается правоприменительная деятельность. Все это свидетельствует о том, что законотворческая практика, по всей видимости, будет следовать по второму пути (внесение изменений и дополнений в действующий закон «Об оперативно-розыскной деятельности»[28]).
Следует отметить, что оперативно-розыскная деятельность помимо закона «Об оперативно-розыскной деятельности» регламентируется и другими федеральными законами: Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г.[29]; Уголовный кодекс Российской Федерации от 5 июня 1996 г.[30]; Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[31]; Закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 3 «О полиции»[32]; Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»[33]; Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»[34]; Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[35]; Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»[36]; Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»[37]; Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»[38]; Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «О государственной тайне»[39]; Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»[40] и др.