Файл: Система государственных органов Российской Федерации.pdf

На основании выше изложенного наиболее верной точка зрения представляется, что под систе­мой местного самоуправления следует понимать совокупность организацион­ных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, по­средством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, мест­ной жизни.

Однако какое бы определение не было взято за основу, очевидно, что сис­тема органов местного самоуправления входит в систему местного самоуправ­ления в качестве составной части. Исходя из понимания системы как совокупности элементов и связей между ними, обладающей признаком целостности, под сис­темой органов местного самоуправления понимаются организационные формы органов местного самоуправления и их взаимодействие.

Общепризнанно, что для любой системы важна четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и раз­витии муниципальной системы органов, призвано обеспечить в са­моуправленческом процессе достижение региональных целей. От системы ор­ганов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности^[17].

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ). Но это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них обязательны. Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральным законом и законами субъектов Федерации. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

В основе формирования системы органов местного самоуправления лежит принцип многообразия организационных форм местного самоуправления. Этот принцип относится к числу базовых принципов организации местного самоуправления и предполагает определенный простор для населения в выборе институтов выражения своих интересов на муниципальном уровне.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в системе органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Из других органов местного самоуправления Закон называет контрольный орган муниципального образования, который может быть создан в муниципалитете.

Наряду с наличием органов местного самоуправления предполагается возможность создания отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации (п. 8 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных законом. Характерно, что в п.1 ст. 34 «Органы местного самоуправления» Федерального закона № 131-ФЗ говорится о «структуре органов местного самоуправления». Тем не менее, там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления? Причем в изначальной редакции Федеральный закон №131-ФЗ не говорил о выборных должностных лицах местного самоуправления, их включение появилось в Законе в редакции от 21 июля 2005г. Итак, на основе формулировок Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» установим, кто относится к должностным лицам местного самоуправления?^[18]

Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами. Например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.

Таким образом, определение перечня должностных лиц муниципальной власти является необходимым условием для анализа системы органов местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек (на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, в случае если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения референдума. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

При отсутствии предусмотренной законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются^[19]:

1. Структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления.
2. Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Таким образом, существенными признаками органов местного самоуправления являются следующие:

1) таковые должны быть избраны (сформированы) населением муниципального образования на муниципальных выборах или образованы представительным органом муниципального образования;

2) таковые должны обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

3) статус таковых как органов местного самоуправления и их собственные полномочия должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Перечисленные три существенных признака органа местного самоуправления должны присутствовать одновременно, что и составляет основу его статуса.

Систему органов местного самоуправления полезно сравнивать с системой государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, поскольку принципы организации этих систем являются близкими, хотя по мере движения от нижестоящего уровня к вышестоящему организация публичной власти имеет тенденцию к усложнению. Так, на федеральном уровне имеется институт президентства, с которым имеет некоторые общие черты институт главы муниципального образования (если глава избран путем прямых выборов). Но Президент РФ не является одновременно председателем Правительства РФ либо председателем одной из палат Федерального Собрания – Совета Федерации или Государственной Думы. Избранный же напрямую населением глава муниципального образования, напротив, либо возглавляет местную администрацию, либо коллегиальный орган народного представительства. Нечто похожее наблюдается на уровне субъектов РФ, где высшее должностное лицо является одновременно руководителем высшего исполнительного органа. Но в субъектах РФ полностью исключается ситуация, при которой законодательный (представительный) орган возглавлялся бы высшим должностным лицом, причем высший исполнительный орган субъекта РФ, в отличие от местной администрации, может быть коллегиальным, как и Правительство РФ. Структура органов местного самоуправления – вопрос политического выбора, причем отданное федеральным законодателем предпочтение далеко не полностью опирается на сложившуюся структуру государственной власти, принятую на федеральном уровне и в субъектах РФ. Разумеется, организация муниципальной власти должна иметь свою специфику, но, во всяком случае, муниципальные образования обладают правом учреждения у себя такой модели, которая имеет место в системе федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Иначе необходимо аргументировать, по каким причинам федеральный законодатель воспрещает муниципальным образованиям сделать это. Кроме того, следует помнить, что унифицированная модель организации системы государственных и муниципальных органов позволяет более качественно обеспечить их взаимодействие «по вертикали».