Файл: Система государственных органов Российской Федерации.pdf

Свою деятельность территориальные органы осуществляют под руководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, — во взаимодействии с их соответствующими исполнительными органами. Для предотвращения зависимости территориальных органов от администраций субъектов РФ, сращивания центральных и региональных элит в целях удовлетворения корыстных интересов.

Основными принципами деятельности территориальных органов являются: разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблюдение законности. Функции территориальных органов определяются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств России с учетом конкретных особенностей регионов. Они участвуют в государственном регулировании экономического и социального развития субъектов РФ, разработке вариантов межрегиональной кооперации, реализации мер, направленных на углубление экономических реформ, и т.д.

Информацию для осуществления деятельности территориальные органы получают от министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов статистики, предприятий и организаций независимо от форм собственности.

Число территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти определяется количеством федеральных министерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте Федерации, и может составлять несколько десятков. Основными из них являются подразделения силовых министерств, экономические службы, органы надзора.

Финансирование деятельности территориальных органов производится, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ. Устанавливаются предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают помощь территориальным органам в создании необходимых для работы условий.

Координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ

Деятельность территориальных органов координирует полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость частого обращения в Москву при решении региональных вопросов.

При Президенте РФ образована комиссия по вопросам совершенствования государственного управления.

На комиссию возложены следующие функции:

- обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия законов и других нормативных актов субъектов РФ;

- выработка мер по обеспечению соответствия законов субъектов РФ Конституции и законам Российской Федерации;

- устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ;

- подготовка предложений по применению Президентом РФ согласительных процедур для разрешения таких разногласий.

В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым графиком.

Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей деятельности и принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству. Установлена их ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, игнорирование решений судов, в результате которых были созданы препятствия работе федеральных органов власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не принял мер по исполнению решения суда об отмене акта. Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу. Если в течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа. Государственная Дума обязана в течение двух месяцев рассмотреть указанный проект^[12].

Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же нарушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может отрешить его от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ Президент РФ также вправе временно отстранить главу субъекта РФ от исполнения полномочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого преступления.

Совершенствуется также финансовый контроль за деятельностью региональных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федеральные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.

1.3. Проблемы разграничения компетенции между органами федеральной государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. ст. 11, 76) разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется двумя способами - договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ и федеральными законами.

В соответствии со ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами. В развитие договоров в соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Часть 3 указанной статьи закрепляет аналогичное право за органами исполнительной власти субъекта РФ.

Кроме того, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствие с ними нормативно-правовые акты субъектов РФ.

Исходя из смысла ст. 76 Конституции РФ, в федеральном законе регулируются вопросы (предметы) совместного ведения, определяются права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, осуществляется разграничение этих полномочий по предметам совместного ведения.

Даная позиция была выражена Конституционным Судом РФ. Таким образом, правовая форма разграничения полномочий по предметам совместного ведения посредством федеральных законов предусмотрена Конституцией.

В нашей стране в силу ряда причин разграничение полномочий по предметам совместного ведения пошло по договорному пути, что позволило сохранить единство России как государства и разграничить предметы ведения и полномочия в зависимости от соотношения политических сил в центре и каждом конкретном субъекте РФ.

В «массовую стадию» процесс разграничения полномочий посредством заключения договоров и соглашений вступил в 1994 году с подписанием Договора с Кабардино-Балкарией. С 1994 года было подписано более 300 договоров и соглашений^[13].

Однако практика заключения таких договоров породила неравноправие субъектов РФ. Ряду субъектов Федерации предоставлены льготы и преимущества, ставящие их в более благоприятные по сравнению с другими субъектами условия.

Между тем статья 5 Конституции РФ гласит, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.

Статья 19 Конституции РФ гласит, что все граждане равны перед законом. Отсюда равноправие субъектов Российской Федерации должно проявляться в трех аспектах: равноправие субъектов Федерации между собой, равноправие во взаимоотношениях с органами государственной власти Федерации, равноправие народов Российской Федерации.

Ссылки на объективные признаки неравенства субъектов РФ несостоятельны, так как различные условия (географическое положение, размеры территорий и др.) - это естественная уникальность, а их конституционное равенство - это юридическое явление. Таким образом, договорная форма разграничения полномочий ведет к нарушению конституционного равенства субъектов Федерации.

Кроме того, договоры содержали в себе ряд существенных нарушений норм Конституции РФ, а именно: регулировали более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти; разграничивали полномочия органов по предметам не совместного ведения, а исключительного ведения Федерации; разграничивали полномочия по предметам совместного ведения, которые уже урегулированы федеральными законами.

Учитывая многочисленные нарушения в договорах, нестабильность такой формы разграничения полномочий, нарушение равноправия субъектов РФ и, как следствие всего этого, нарушение единства и целостности системы государственного управления, федеральный законодатель был вынужден обратиться к законодательной форме разграничения полномочий по предметам совместного ведения.

К 29 июня 1998 г. в РФ подписаны 42 индивидуальных договора с 46 субъектами Федерации.

Между тем, классическое федеративное правовое государство - это государство, где главенствует Конституция и федеральный закон. Исходя из того что государствообразующим актом Российской Федерации является Конституция РФ, принцип федерализма, количество и перечень субъектов Федерации установлены Конституцией, Федеративный договор и иные договоры должны соответствовать Конституции РФ, Российская Федерация является конституционной Федерацией. Данный правовой статус определил приоритет закона над договором между федеральным центром и региональным уровнем. Право Федерации всегда имеет приоритет над правом субъекта Федерации, так как интересы целого важнее интересов части. В связи с этим все договора должны соответствовать не только Конституции РФ, но и федеральным законам.

Примером, когда на всех трех уровнях власти, включая органы местного самоуправления, устанавливаются четкие полномочия каждого уровня, могут быть Федеральные законы от 10.01.1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель», от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

Учитывая приоритет федеральных законов над договорами, в начале двухтысячных набрала силу тенденция расторжения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Законодательное разграничение полномочий является более стабильной правовой формой. Кроме того, обеспечивается единство управленческих функций в системе государственного управления и устанавливаются равные условия деятельности для органов государственной власти всех субъектов РФ. Законодательная форма разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения необходима для единства системы государственного управления, для эффективного взаимодействия органов государственной власти между собой, для четкого и ясного определения функциональных задач каждого звена, каждой подсистемы всей государственной власти^[14].

В Федеральных законах, регулирующих отношения по предметам совместного ведения, как правило, обозначаются полномочия федеральных органов госвласти, органов госвласти субъекта РФ и даже органов местного самоуправления. Однако, невозможно разграничить их между уровнями власти абсолютно все сферы исполнительской деятельности, т.к. всегда станутся вопросы, не перечисленные в соответствующем законе, и будет непонятно, кто их решает, либо возникнет ситуация, когда одни и те же вопросы будут отнесены к ведению как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти.