Файл: Обязательное социальное страхование в государственной системе социального обеспечения (Правовые основы государственной системы социального обеспечения).pdf

В России закон о страховании рабочих по болезни и от несчастных случаев был издан 23 июня 1912 г. Этот закон стал прообразом законов Германии, однако в отличие от них он предусматривал меньший объем полномочий застрахованных. Так, в законе России не содержалось нормы, аналогичной норме германского закона 1883 г., в силу которой по истечении 26 недель болезни начиналась пенсия по инвалидности.

Фонды систем производственного страхования образовывались из взносов предпринимателей и работников. Размер взносов дифференцировался с учетом видов обеспечения, категории застрахованных, уровня заработка и размеров фонда оплаты труда. В ряде стран финансирование таких систем принимали на себя монополии, что давало им материальную выгоду : средства производственного страхования не облагались налогами, поскольку рассматривались государством как издержки производства, и могли использоваться для инвестиций, покупки акций частных компаний и правительственных ценных бумаг с целью получения от этих операций прибыли.

В развитии социального обеспечения следует выделить еще один важный этап, когда наряду с государственными и производственным социальным страхованием наемных работников в странах с рыночной экономикой начинают формироваться национальные системы социального обеспечения, охватывающие все население и гарантирующие социальную помощь вне связи с уплатой страховых взносов.^[9]

Конечным адресатом систем социального обеспечения всегда является конкретный человек. Если в начале ХХ в. в основном это были только трудящиеся и члены их семей, то к концу века эти системы в развитых странах охватывали уже все население.

На Международной конференции труда (1993 г.) отмечалось, что в первые годы нашего века правительства промышленно развитых стран активно выступали за создание систем социального страхования, позволяющих трудящимся застраховывать себя на случай многих социальных рисков и предоставляющих им возможность получать определенную материальную помощь в момент, когда они утрачивали физическую возможность трудиться по причине пожилого возраста, при заболеваниях и, в меньшей степени, по причине безработицы. В середине текущего столетия и, в частности, после Второй мировой войны эти системы уступили место более развитым системам социального обеспечения, которые характеризовались повышенной степенью солидарности молодежи и людей пожилого возраста; имеющих работу, и безработных; людей с крепким здоровьем и со слабым здоровьем. Сфера применения этих систем была расширена и распространилась на все профессиональные категории, государство же полностью или частично взяло на себя обязанности по финансированию этих систем, которые отошли от принципа строгого учета индивидуальных взносов и финансовых обязательств. В более поздний период, т. е. последние 30 — 40 лет, концепция социального обеспечения получила дальнейшее развитие и стала включать понятие социальной защиты, которая предоставляет всеобщую базовую социальную поддержку всем гражданам, независимо от взносов или продолжительности их трудового стажа, хотя эти факторы продолжают играть заметную роль при определении размера отдельных пособий, превышающих основной минимум. Благодаря развитию систем социальной защиты взаимная поддержка и солидарность получили широкое, почти универсальное распространение, охватывая все слои населения развитых стран.

---

Таким образом, по мере восхождения человечества к вершинам цивилизации и формирования гражданского общества расширяется круг тех, кто, не нарушая его моральных устоев, может претендовать на социальную поддержку, не теряя своей способности к труду, если лишается возможности иметь соответствующий уровень достатка по независящим от него причинам и обстоятельствам, признаваемым обществом социально уважительными.

Кроме того, как свидетельствует опыт функционирования систем социального обеспечения в промышленно развитых странах, по мере экономического роста и повышения уровня жизни (улучшения жилищных условий, качества питания и здравоохранения) трансформируется и перечень оснований, с которыми связан риск утраты источника средств к существованию и которые признаются обществом социально уважительными. Такие основания называются социальными рисками. Наряду с основаниями естественного порядка (старостью, инвалидностью, временной нетрудоспособностью, вдовством, материнством, детством) в этот перечень начинают включаться и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений и с которыми связаны издержки в организации социальных условий жизни человека (безработица, расслоение населения по уровню доходов, неспособность человека адаптироваться к этим отношениям и др.).

Наконец, отчетливо прослеживается тенденция изменения роли самого государства в организации функционирования систем социального обеспечения. Почти до конца XIX в. в области политики господствовала концепция невмешательства государства в регулирование отношений по обеспечению средствами существования престарелых, нетрудоспособных. Самопомощь, самообеспечение, взаимопомощь поощрялись государством и способствовали воплощению в жизнь бентамовской теории сильного индивидуализма, в силу которой «полная свобода индивидуума» может быть достигнута только при полном невмешательстве государства в дела каждого индивидуума и в уровень его жизни.^[10] Однако по мере консолидации армии наемных работников и осознания ими своих классовых интересов усиливается борьба трудящихся за свои права, что вынуждает буржуазные государства принимать определенные меры для предотвращения социального взрыва. Речь идет прежде всего о первых законах в области социального обеспечения. Это были законы об обязательном социальном страховании трудящихся. Именно с принятием таких законов появляются государственные системы социального обеспечения. Государственный характер этих систем выражается в том, что законодательно закрепляются организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения, которые впоследствии дополняются новыми; но неизменным остается одно: обязательность им придает само государство.

---

Трансформация общественно-экономической системы России в начале 90-х годов создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков: утраты места работы, повышением стоимости жизни, трудностями в получении надлежащей медицинской помощи и достаточного по объему пенсионного обеспечения.

При этом, реформирование экономики и социальной сферы, неблагоприятная демографическая ситуация совпали по времени с обострением конкуренции на мировых рынках финансов и труда, возникновением и развитием такого феномена, как глобализация мировой экономики, что в итоге усилило неблагоприятные последствия для населения страны и привело к значительным масштабам безработицы, снижению расходов на оплату труда и социальное обеспечение, медицину, образование и культуру.

Противодействовать возросшим по видам, уровню и последствиям социальным рискам прежняя социалистическая система социальной защиты не могла, и прежде всего, по причине отсутствия развитой системы социального страхования. В СССР социальное страхование, в силу идеологических установок и организации экономической жизни, играло незначительную и вспомогательную роль. Основным институтом социальной защиты выступало государственное социальное обеспечение, которое в новых условиях могло занимать не главную, а дополняющую роль к социальному страхованию.^[11]

С развитием многообразия форм собственности сфера государственного социального обеспечения и ее возможности резко сократились. В этой связи в России с начала 90-х годов на повестке дня, среди наиболее крупных вопросов государственной социальной политики, встала стратегическая задача по модернизации системы социальной защиты, адаптации ее к требованиям функционирования рыночной экономики, формирования экономических, организационных и правовых механизмов социального страхования.

Решая эту задачу, исполнительные и законодательные органы страны в последние 12-15 лет разработали законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, создали государственные внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС) и Государственный фонд занятости (ГФЗ).

Данные меры позволили сформировать значительную по объемам ресурсную базу для целей социальной защиты работников и членов их семей и обеспечить ее функционирование на постоянной и независимой от бюджетов всех уровней основе, что представляет собой основное и принципиальное отличие от советской модели государственного социального обеспечения, для которой была характерна значительная зависимость (более чем на 60%) от государственного бюджета.

---

Сформированные финансовые инструменты и механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили в условиях масштабных изменений экономической и социальной сфер страны предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи.

При этом не вызывает сомнений и тот факт, что формирование эффективной системы социального страхования еще далеко не завершено. По мнению федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, в рамках реформирования системы обязательного социального страхования необходимо решить ряд крупных задач национального масштаба:

1. завершить формирование законодательной базы;
2. оптимизировать соотношение уровня обязательств и финансовых ресурсов;
3. повысить эффективность администрирования расходов в системе обязательного социального страхования;
4. создать условия для долговременного баланса доходов и расходов государственных социальных внебюджетных фондов.

Аналогичный набор первоочередных задач был обозначен при обсуждении проблем социального страхования на «круглых столах» в Государственной Думе (8 февраля 2005 года) и в Совете Федерации (29 марта 2005 года).

Приведенные на этих и других переговорных площадках высказывания и оценки состояния дел в данной сфере можно в обобщенном виде сформулировать по известному выражению: шаг вперед, два – назад. Такая оценка положения дел в данной сфере связана с тем, что в последние 12-15 лет были предприняты робкие и непоследовательные попытки создания системы социального страхования в стране, предполагающей распределение наиболее массовых социальных рисков между самими работниками, работодателями и государством.

Однако затем практика пошла фактически в обратном направлении, и ныне действующая система социальной защиты является страховой главным образом по своему названию.

Так, в 2001 году был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей); затем при повышении ставки подоходного налога с 12 до 13% - были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными. Страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены в 2001 году на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. Фактически этот тип налогообложения отменили шесть лет назад, но различные социальные взносы по старинке называют социальным налогом.

---

Поскольку налоги носят фискальный характер, постольку замена страховых взносов налогом (пусть даже «социальным») лишает данные средства их целевого предназначения, они утрачивают возмездный, эквивалентный и соподчиненный характер по отношению к взносам, подрывая тем самым принципиально важное положение социального страхования, а именно, связь страховых платежей и выплат с заработной платой конкретных работников.

Кроме того, включение части единого социального налога в состав федерального бюджета позволяет федеральным финансовым органам перераспределять страховые средства и использовать их не по прямому назначению (в том числе на финансирование нестраховых выплат), в то время как финансово не обеспечивается социальная защита работающих граждан от ряда профессиональных и региональных социальных рисков, характерных для производств с вредными для здоровья условиями труда и «северных» территорий: досрочные профессиональные и «северные» пенсии, необходимые объемы медицинского страхования.^[12]

После 2005 года, федеральный бюджет стал ответственным за финансовое обеспечение бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и других социальных фондов.

Другими словами: фактически в России произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого, но при этом размер дотаций из государственного бюджета определен в несравненно (десятки раз) меньших пропорциях и объемах, чем это было в советское время. В итоге получился своего рода гибрид, вобравший в себя элементы и механизмы социальной помощи, государственного социального обеспечения, социального страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который с точки зрения экономических законов не имеет каких- либо перспектив на развитие в дальнейшем.

Несмотря на то, что данная политика привела к отрицательным результатам и требует существенной корректировки, ее авторы, из финансового блока федеральных органов исполнительной власти, не только не признают свой стратегический просчет, но продолжают линию на свертывание страховых механизмов в системе социального страхования. В перспективных планах экономического и социального развития страны задача институционального построения национальной системы социального страхования даже и не ставится, а намерения по формированию страховых механизмов и институтов социального страхования, хотя время от времени и заявляются, но для этого на государственном уровне ничего реального не предпринимается.^[13]

---