Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Конституция РФ и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие местное самоуправление).pdf
Добавлен: 18.05.2023
Просмотров: 213
Скачиваний: 3
Законы, регулирующие гражданско-правовые отношения на местном уровне. К их числу относятся Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Законы о природопользовании. В частности, к ним относятся Земельный, Водный кодексы РФ, Федеральный закон «Об охране окружающей среды», другие законы.
Иные федеральные законы. Данная группа включает в себя как законы, непосредственно предназначенные для регулирования вопросов местного самоуправления (Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»), так и законы, затрагивающие права муниципальных образований в тех или иных сферах (Федеральный закон «О национально-культурной автономии») [7].
Указы Президента Российской Федерации сыграли большую роль в становлении местного самоуправления в России. Достаточно вспомнить указы «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».
Постановления Правительства Российской Федерации. В частности, к ним относятся постановления «О Федеральном реестре муниципальных образований в РФ», «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления».
Акты Конституционного Суда Российской Федерации. Для муниципального права крайне важны правовые позиции, изложенные в постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации [8].
Проблемы правового регулирования местного самоуправления в РФ
Становление местного самоуправления требует прежде всего проанализировать конституционные нормы, составляющие правовую основу этого процесса.
Формирование местного самоуправления в России ознаменовало собой серьезный прорыв, став одним из звеньев реформирования в России механизма народовластия.
В настоящее время интерес к проблематике местного самоуправления вызван укреплением системы власти, где особое значение приобретают проблемы выстраивания вертикали власти, вопросы демократии и самоуправления.
Нормативное определение местного самоуправления в Российской Федерации представлено в федеральных законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), а также в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ.
Законодатель установил, что местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций [6].
В ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ более полно воспроизведены конституционные положения о том, что местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, признаваемая, гарантируемая и осуществляемая на всей территории Российской Федерации, одна из основ конституционного строя. В ст. 3 Европейской хартии местное самоуправление определяется как право, и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность в интересах местного населения [3].
По своей сути оба определения местного самоуправления тождественны. Это проявляется, прежде всего, в оценке его как института публичной власти. Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти.
Реформа законодательных основ местного самоуправления, начатая по инициативе Президента Российской Федерации и включающая в себя принятие Федерального закона № 131-ФЗ, была обусловлена необходимостью приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне.
Более чем десятилетний опыт применения Закона привел к пересмотру объема участия федеральных и региональных органов государственной власти в законодательном регулировании местного самоуправления и к переменам в самом правовом статусе местного самоуправления. Пакет федеральных законов вновь расширил возможности субъектов Федерации в правовом регулировании местного самоуправления. Сам подход к определению полномочий регионов в данной области остался прежним – «разрешительным». Органы государственной власти субъектов Федерации могут принимать нормативные акты в сфере местного самоуправления в случаях и порядке, определенных федеральным законом. Однако число этих случаев существенно увеличилось. Субъекты Федерации получили правовые возможности приспосабливать, по сути, каждый муниципалитет к условиям его деятельности, хотя и на основе федерального и регионального законодательства [10].
В настоящее время можно сказать, что практика правоприменения вышеуказанных законодательных актов отошла от целей муниципальной реформы, одна из которых состоит в приближении местной власти к населению. Это стало возможным, потому что Федеральный закон № 131- ФЗ, расширяя дискреционные возможности субъектов РФ в регулировании организации местного самоуправления, не определил гарантии обеспечения и защиты конституционных основ народовластия, реализуемых путем свободных выборов и самостоятельности местного самоуправления.
Если исходить из конституционной концепции местного самоуправления, то правовой выход из сложившейся ситуации видится в возвращении к порядку, в соответствии с которым структура органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, принимаемым представительным органом местного самоуправления. Обоснованность такого порядка подтверждена рядом решений Конституционного Суда РФ.
В течение длительного времени и до сих пор усилия федеральных, региональных и муниципальных властей, ставящих целью сближение органов местного самоуправления с населением, сосредоточивались на развитии и внедрении таких форм взаимодействия муниципалитетов и граждан, в которых члены местных сообществ выступают не как равноправные партнеры органов местного самоуправления, а как помощники и советники. Проходят публичные слушания, созываются собрания, конференции, функционирует общественное территориальное самоуправление, создаются общественные палаты, советы при органах местного самоуправления из представителей различных профессиональных и социальных организаций, внедряются системы поддержки инициатив граждан, проводится оценка населением деятельности руководителей муниципальных органов, в том числе через Интернет, и т.п. Все эти формы связи органов местного самоуправления позволяют актуализировать деятельность местных властей, делать ее более адекватной нуждам и потребностям жителей городов и сел. Однако правовая юридическая значимость мнений, суждений, предложений, рекомендаций ограничена. Даже если рекомендации граждан достаточно аргументированы и обоснованы, окончательное слово в их судьбе принадлежит именно властным структурам и оспорить в суде это слово общественники права не имеют [17].
Определяя способы реализации местного самоуправления, Конституция РФ ставит на первое место именно прямые формы осуществления гражданами местного самоуправления (ст. 130).
Формы непосредственной демократии известны и определены Конституцией РФ, федеральным законодательством. Это, кроме выборов, референдум, отзыв избранных депутатов и руководителей муниципалитетов, голосование по вопросам территориального устройства, сходы граждан. К сожалению, на практике они применяются крайне редко. Причин тому много. Одна из них – усложненные процедуры использования некоторых форм прямой демократии. Это прежде всего касается местного референдума и отзыва избранных лиц. Кроме того, требует расширения в законодательном порядке круг вопросов, которые не могут решаться без применения форм непосредственной демократии, без вынесения их на голосование населения.
Наибольшие возможности в этом отношении у первичного звена местного самоуправления - сельских и городских поселений.
Особое внимание следует уделить проблеме распоряжения муниципальным имуществом. Согласно Гражданскому кодексу РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Эта формула предполагает в качестве первичного собственника муниципального имущества муниципальное образование, от имени которого и действуют органы местного самоуправления. Люди, проживающие на данной территории, составляющие местное сообщество, и являются первичными собственниками муниципального имущества. И, представляя в соответствии с законом право владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности органам местного самоуправления, они не теряют права определять их судьбу [3].
Особо следует выделить проблему соотношения полномочий органов местного самоуправления, связанных с решением вопросов местного значения и государственных задач, которая уже затрагивает конституционные основы местного самоуправления.
Подчас не просто разграничить государственные и местные дела. Однако, как правило, результаты решения местных дел непосредственно во времени и пространстве не выходят за пределы территории данного муниципального образования. В вопросах местного значения заключен главным образом социальный смысл. Он проявляется в оказании органами местного самоуправления муниципальных услуг населению. Будучи одной из форм публичных услуг, муниципальные услуги выступают в основном как первичные базовые услуги, они обусловлены естественными потребностями людей и оказывают непосредственное влияние на уровень и качество жизни населения [8].
Вместе с тем следует иметь в виду, что Конституция РФ, определяя решение вопросов местного значения как главную функцию органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 132), в то же время предусматривает возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132). Но фактически эти полномочия из “отдельных” превращаются в основные и преобладают в общей сумме полномочий органов муниципальной власти. В ряде городских округов и муниципальных районов расходы бюджетов на 60-70 % состоят из расходов на осуществление государственных полномочий. В соответствии с п. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут расходовать средства местного бюджета на осуществление переданных им государственных полномочий, но не вправе использовать средства, выделяемые на государственные цели, для решения вопросов местного значения. За невыполнение государственных обязанностей установлены жесткие меры ответственности для руководителей муниципалитетов, применяемые независимо от того, как они справляются с местными делами, хотя ради решения этих дел они, согласно Конституции РФ, и созданы. Принесло бы пользу определение хотя бы приблизительной доли (1/3 или 1/4) расходов муниципальных бюджетов, которые тратятся муниципалитетами на решение государственных задач. Иначе органы местного самоуправления все больше будут походить на местные советы народных депутатов, которые, как известно, отвечали вместе с партийными комитетами за все, что происходило на их территории [9].
Таким образом, можно сделать выводы, что точное определение компетенции местного самоуправления, ясное разграничение полномочий органов муниципальной и государственной власти составляют непременное условие эффективной организации важнейшего института народовластия. Но для реального местного самоуправления этого недостаточно. Если полномочия не поддержаны с материально-финансовой стороны, самоуправление теряет смысл.
Нужен существенный разворот действующего федерального законодательства о местном самоуправлении в направлении к прямому смыслу конституционных норм. Сейчас правовое регулирование местного самоуправления фактически идет параллельно двумя путями - на конституционном уровне и на уровне федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Нормы Конституции РФ формально продолжают действовать, но фактически теряют силу, поскольку применяются нормы текущего законодательства.