Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История местного самоуправления в России).pdf

Это определение содержит все базовые характеристики местного самоуправления, необходимые для реального и эффективного функционирования: законодательное обеспечение, политическая ответственность, направленность на интересы населения, регламентация функций и полномочий, наличие возможностей (способности) для их осуществления. Наличием и возможностями использования всех этих характерных элементов в деятельности структур местного самоуправления как раз и определяется уровень их самостоятельности. Важнейшую роль в оценке этого уровня, а также перспектив его изменения играет ресурсная база местного самоуправления, которая имеет существенные различия в разных странах, при разных общественно-политических системах и экономических условиях.

Для политической практики современной России ключевое значение фактора ресурсной базы местного самоуправления не нуждается в аргументации. Общеизвестны традиции местного самоуправления в России: они специфичны в сравнении с традициями западноевропейских стран и США. В частности, положение органов местного самоуправления в системе государственного управления всегда характеризовалось неопределенностью, неконкретностью с позиций формирования, финансирования, функциональности.

В разной степени, но подобные качества присущи и крестьянской общине, городским земствам в XIX в., местным советам ХХ в. и современным муниципальным образованиям [7]. Буржуазная система земского самоуправления и современная демократическая система муниципалитетов отделены от структур государственной власти, находятся вне их, а советские местные советы были вписаны в систему государственной власти, являлись ее низовым звеном. Однако все эти формы местного самоуправления не обеспечивали эффективного управления местными сообществами и развитием местных территорий.

В царской России слабости местного самоуправления в некоторой степени компенсировались благотворительной деятельностью купцов и промышленников, а в Советском Союзе – шефством государственных предприятий и организаций, использованием их ресурсов на нужды местных сообществ и обустройство территорий. Советская практика организации власти на местном уровне была подчинена интересам централизации государственной власти, хотя в ограниченных размерах учитывала и принцип необходимого представительства, народовластия. В этом соединении открыто господствовали позиции центральной власти. Система местных Советов, действовавшая в СССР, являлась первичной структурой государственного управления. Ее самоуправленческий ресурс был невелик, но он дополнялся ресурсами и ответственностью вышестоящих органов государственной власти и подкреплялся политическим весом партийных органов КПСС. Местная система власти, формировавшаяся сочетанием всенародного избрания и партийного назначенства, была полностью вписана в общегосударственную систему власти. В Конституции СССР содержалась специальная глава (19) из шести статей, посвященная местным органам государственной власти и управления. Она содержала такую формулировку: «Местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов…» [8], которая очень напоминает текст Европейской Декларации. Конечно, местные Советы имели очень ограниченные собственные ресурсы, но они располагали властными возможностями привлечения и использования при необходимости материальных и человеческих ресурсов большинства расположенных на их территории хозяйственных организаций, и это существенно увеличивало ресурсный потенциал местной власти. Сегодня политическое положение системы муниципальных образований неоднозначно.

Согласно Конституции Российской Федерации, она не входит в систему органов государственной власти [9], но и в систему гражданского общества органы муниципальной власти не вписываются, ибо они представляют официальную власть на определенной территории. С точки зрения формальной логики, органы местного самоуправления представляют собой общественно-политический институт особого рода, который, выражая интересы населения конкретных территорий, представляет их перед государством, но одновременно ответственен за процесс их реализации.

Ясно, что система муниципальной власти зависит от системы государственной власти: федерального ее уровня, прежде всего в сфере нормативно-законодательного регулирования; регионального уровня в вопросах формирования бюджета, стратегического планирования, кадровой политики. Конституционная система управления местными сообществами в России во многом повторяет практику таких федеративных государств, как Швейцария, ФРГ, США, но между этими странами и Россией существуют принципиальные различия. Во-первых, бюджет местных сообществ в данных странах формируется за счет развитого среднего и малого предпринимательства и достаточно обеспеченного населения в виде среднего класса. В подавляющем большинстве субъектов РФ подобных возможностей не существует, отчего их налогооблагаемая база мизерна, а порой вообще призрачна [10].

Вовторых, местное самоуправление в названных странах располагает реальной значительной самостоятельностью от властей более высокого уровня, что считается важной демократической традицией. В России такая традиция еще не сложилась, и формироваться ей в современных противоречивых общественных условиях весьма непросто. Явно завышенный избыточный уровень централизации государственного управления, политического воздействия на общество, распределения финансовых и материальных ресурсов превращает институт муниципальной власти в полностью зависимую систему.

В-третьих, местное самоуправление в принципе возникает из недр гражданского общества и функционирует прежде всего за счет поддержки многочисленными общественными объединениями и организациями населения конкретных территорий. В политическом пространстве субъектов РФ пока весьма незначительно влияние структур гражданского общества, в том числе на уровне муниципальных отношений. А.Н. Ершов на примере Республики Татарстан обоснованно констатирует «…отсутствие реальных механизмов гражданского участия в местном самоуправлении… в сотрудничестве с властью для решения местных проблем» [11].

Естественно, при таких различиях маловероятно эффективное использование западной практики в российских условиях. Действительно, четвертьвековая практика современной России свидетельствует о том, что вне системы государственной власти местное самоуправление беспомощно, прежде всего – в сфере бюджетных отношений, но также и в вопросах административно-управленческого характера [12].

Беспомощность муниципальных властей очевидна уже в очень слабом влиянии на социально-экономическое, культурное, природоохранное развитие своих территорий, но в особой степени проявляется в условиях чрезвычайных ситуаций: лесных и торфяных пожаров, наводнений, засух, набегов саранчи, мощных снегопадов или холодов. При этом на протяжении уже многих лет ситуация практически не меняется, никаких улучшений в возможностях муниципальных властей решать вопросы жизнеобеспечения людей не происходит. Скорее наоборот, значительное увеличение ресурсов государства практически не сказалось на ресурсной базе органов местного самоуправления, а если и сказалось, то весьма незначительно и лишь в отдельных субъектах РФ.

В настоящее время государство все больше сосредоточивается на проблемах глобального масштаба, предполагая, что на местном уровне общественный прогресс может осуществляться за счет саморазвития. Речь идет не конкретно о российском, а о государстве вообще. Большинство государств мира втянуты в соперничество с транснациональными корпорациями, вытягивающими средства из государственных бюджетов, в борьбу за контроль над сырьевыми ресурсами планеты, за сохранение окружающей среды, в противодействие международному терроризму, во все более дорогостоящую гонку вооружений.

На все эти направления своей политики государства вынуждены отвлекать все большие и большие средства, и происходит такое отвлечение прежде всего за счет существенного ограничения бюджетных возможностей системы местного самоуправления. Конечно, наиболее богатым и развитым странам еще удается сохранять удовлетворительный баланс ресурсного обеспечения между государственными интересами и благополучием местных сообществ, но и они, кажется, находятся уже на пределе своих возможностей. Большинство же стран мира, и Россия среди них, в настоящее время вообще не имеют ресурсов для формирования подобного баланса. Одним словом, серьезного разворота государственных средств в пользу местных сообществ ожидать в близкой перспективе не следует.

В российских условиях требуется внедрение иных отношений между государством и системой местного самоуправления: непосредственное вписывание местной власти в структуру государства, тем более, что на практике такое вписывание, по сути, имеется. Бюджеты органов муниципальной власти в значительной степени зависят от государственных дотаций и программ. Кадровая политика в муниципальной системе обычно определяется региональными властями. Функциональность органов муниципальной власти регулируется федеральным и региональным законодательством, которое, кстати, подвергается постоянным изменениям и поправкам.

В условиях затянувшейся стагнации российской экономики и нарастания бедности большинства населения многие муниципальные образования в пространстве страны потеряли всякую управленческую самостоятельность. Данная ситуация не должна вызывать удивления. Она неизбежна. Помимо различных частных причин, негативно влияющих на развитие местного самоуправления в разных регионах, существуют два общих фактора, лежащих в основе политического положения всей системы местной власти в России.

Первый фактор – наличие «вертикали власти», то есть такой централизации государственной власти, которая простирается от самого верха до самого низа системы управления с преобладанием единовластия над коллективным руководством. Второй фактор – специфика формирования и использования финансовых и материальных ресурсов страны. Совокупность этих факторов полностью определяет положение и характер местного самоуправления в России. Содержание первого фактора достаточно сложно. Высокий уровень централизации государственной власти в России – это не просто историческая традиция российской государственности, а объективная необходимость, обусловленная геополитическими, территориальными, этнорелигиозными особенностями страны. Их невозможно отменить или игнорировать. Непонимание значения этих особенностей для судьбы страны высшим руководством Советского Союза привело к распаду могущественного государства.

Централизация управления не отменяет, не перечеркивает ни федерализм, ни парламентаризм как принципы государственного устройства. Не отменяет она и местное самоуправление, хотя, несомненно, требует от него определенных ограничений в своей самостоятельной деятельности, постоянного взаимодействия с региональными властями. Возможно, России необходима не американская, а французская или шведская модель отношений между местным и региональным уровнями власти – такая, где местное самоуправление оказалось бы не вне «вертикали власти», а соединялось с ней единой логикой управления, обладая при этом конкретными собственными полномочиями в обеспечении социальных интересов местного населения. Второй фактор заключается в несправедливом распределении ресурсов страны между различными субъектами и уровнями власти. Явно выделяются несколько групп получателей этих, в первую очередь финансовых, ресурсов. Поскольку деление доходов происходит в стране сверху вниз, то последовательность этого процесса выглядит следующим образом. Первую группу получателей составляют олигархи, ТНК, компании, зарегистрированные в оффшорах, иностранные торговые фирмы и иные структуры, вывозящие российские деньги за рубеж. Вторая группа – это федеральное правительство, формирующее государственный бюджет прежде всего в интересах федерального масштаба, что естественно.

Не случайно третий слой ресурсов, который достается субъектам РФ, тонок и неустойчив: большинство регионов имеют огромные финансовые долги и продолжают их наращивать, не находя другого варианта решения насущных социальных проблем. Только после регионов к ресурсам страны (к тому, что осталось после предыдущих пользователей) допускается местное самоуправление. Налицо остаточный принцип формирования бюджетов муниципальных органов власти. Каким может быть местное самоуправление при существующих в качестве господствующих политических принципов двух этих факторов? Или формальным, или законодательно ограниченным, частичным. Пока утвердился первый вариант, при котором и государству, и обществу формализм местного самоуправления очевиден, но что-то менять в этой модели намерений нет. Создается впечатление, что решение данной проблемы оставляется на лучшие времена, ибо в ином случае придется отходить от Конституции РФ, пересматривать некоторые из ее положений, признавая их несостоятельность. Кстати, отрыв местного самоуправления от государства – исключительно либеральный подход. Он соответствовал той либералистской эйфории, которой была охвачена правящая элита в начале 1990-х годов и воздействие которой отразилось на содержании Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. Современное государство проповедует реалистические политические взгляды, однако порой выглядит заложником иллюзий либеральной революции. В частности, такой оказывается ситуация с местным самоуправлением.

По нашему мнению, для современных российских условий предпочтителен вариант местного самоуправления, законодательно ограниченного в самостоятельности, но гарантированного в своих возможностях исполнять функции по обеспечению интересов местного населения и активному участию в сфере публичной политики. В таком варианте нет никаких отступлений от демократии, от принципа народовластия. В местных сообществах сохраняются выборы при формировании органов муниципальной власти, разнообразные формы выражения коллективного мнения граждан, право издавать нормотворческие документы, устанавливать систему местного налогообложения, исполнять разнообразные управленческие функции, представлять местное население в структурах государственной власти.

Данный вариант призван реализовать политическую и практическую целесообразность в интересах общества и государства, которое, вне всякого сомнения, обретет большую эффективность. В научном сообществе проблема эффективности отечественной системы местного самоуправления исследуется глубоко и заинтересованно. Высказываются самые разные, в том числе радикальные суждения, а также предложения по изменению ситуации в лучшую сторону. В этих предложениях охвачены проблемы формирования местных бюджетов, развития мелкого и среднего предпринимательства, принятия и реализации специальных государственных программ, кадровой политики, избирательного процесса, общественной активности населения, структуры и управленческих технологий деятельности органов местного самоуправления, их взаимодействия с федеральными и региональными уровнями власти. Т.Г. Голубева дает достаточно полное представление о совокупности научных и практических предложений по дальнейшему развитию местного самоуправления в России.