Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История местного самоуправления в России).pdf

Одновременно, при укреплении финансовой базы у местного самоуправления возникает проблема, связанная с финансовыми ресурсами на региональном и федеральном уровнях, что также затрудняет проводить эффективную социальную политику. За многие десятилетия подобной политики центральных властей и в силу других причин возникли так называемые «депрессивные регионы». В итоге, на настоящее время в стране остались лишь десяток регионов (в основном «нефтегазовые» области), которые не являются дотационными.

Можно лишь догадаться, каково реальное финансовое положение в местных самоуправлениях тех субъектов РФ, которые являются дотационными или вовсе «депрессивными». Как уже отмечено, возникновение «депрессивных регионов» явилось следствием не одной, а целого комплекса причин. Это и структурный кризис, и кризис непродуманного реформирования (исходящего в основном из макроэкономических показателей и соответствующих подходов федеральных исполнительных органов); это и приоритеты (направления) реформ; это и слепое копирование современных западных моделей, совершенно непригодных для применения в российских реалиях, без учета менталитета нашей страны и ее населения.

Анализ экономических показателей регионов с учетом федеральных дотаций и субвенций показывает, что в наиболее бедственном положении оказались аграрные регионы, а также регионы, где были разбазарены успешно работающие предприятия «союзного значения» (угольные регионы, субъекты РФ с предприятиями ВПК, моногорода и т.д.). Сегодня это «разбазаривание» принимает «цивильные» черты и «законные» ухищрения (к примеру, «освоение выделенных бюджетных средств»). 11 октября 2017 г. Председатель Счетной палаты России Татьяна Голикова выступила на «парламентском часе» в Государственной Думе России. Из ее доклада следует, что по итогам проверки аудиторов Счетной палаты, за 2016 год выявлена общая дебиторская задолженность в 3,8 триллиона рублей и скрытого просроченного долга в 700 миллиардов рублей и этот долг растет [4]. Депутаты были шокированы этими цифрами, а председатель комитета Госдумы по финансам и налогам А. Макаров, назвав эти цифры правдой, задался вопросом – «что делать с этой правдой?». Сегодня множество исследователей говорят о том (и это становится всё более очевидным), что на федеральном уровне должно осуществляться централизованное управление теми отраслями, которые имеют для России стратегическое (геополитическое) значение. Соответственно, субъекты Федерации должны надлежащим­ образом обеспечивать стандарты необходимых для наших граждан социальных, духовных и экономических показателей. Иначе, проблема вырождения населения может стать одной из наиболее острых в ближайшее десятилетие.

­На уровне субъекта Федерации управление призвано стимулировать конкретизацию экономических условий для развития и расширения местных предприятий, способных при инвестиционной поддержке способствовать не только собственному социально-экономическому развитию, но и развитию всего региона. Федерация имеет для этого соответствующие полномочия, одним из которых является финансовая помощь органам местного самоуправления. А финансы и бюджетные отношения являются важнейшими инструментами в проведении органами местного самоуправления собственной финансовой политики, так как они наделеныправом определять структуру доходной и расходной частей бюджета самостоятельно. Они также имеют право на формирование целевых внебюджетных фондов, составляющих всю сумму финансовых средств, имеющих целевое назначение и находящихся в распоряжении местных органов власти. 

Собственно, этими средствами определяется не просто развитие «местных территорий», а, по сути, само выживание живущего там населения.

Общеизвестно, что современное положение в области межбюджетных отношений характеризуется высокой концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне. 

Подобное положение противоречит тому, что тысячи муниципальных образований оказываются либо в положении «изгоев», либо в кабальной зависимости от региональных властей; оно противоречит самому принципу формирования целостной бюджетной системы, в соответствии с которым каждый ее уровень не подлежит какой-либо «замене». Ведь расходы на школьное образование, поддержку ЖКХ, социальные вопросы, местное здравоохранение и пр., идут прямиком из муниципальных бюджетов. В связи с этим исследователи отмечают, что за последние годы состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым или возрастающим дисбалансом, а значит – дисбалансом функций органов местного самоуправления, с весьма негативными последствиями для проживающих здесь граждан [5].

Кстати сказать, отсюда и низкая явка граждан на выборы разных уровней. Они активно идут лишь на местные выборы, где кандидаты в депутаты или главы местных администраций, по крайней мере, хотя бы обещают что-то сделать для города или поселка – провести газ или воду, проложить дорогу, отремонтировать школу и больницу, пополнить фонд сельской библиотеки, продумать вопросы организации досуга молодежи, спортивные и массовые мероприятия и т.д. Показателем финансовой самостоятельности органов местного самоуправления являются собственные доходы местных бюджетов, уровень которых должен составлять не менее 80% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. К собственным доходам местных бюджетов согласно закону отнесены не только местные налоги и сборы, но и доли федеральных налогов и сборов субъектов РФ [7].

 Их отчисления закреплены за бюджетамимуниципальных образований на постоянной основе и составляют большую часть собственных доходов местного бюджета. Сегодня всё более очевидно, что вопрос пополнения бюджетов муниципальных образований встает во всей своей остроте и, можно сказать – с политическими последствиями для центральных властей. Опыт зарубежных стран показывает, что для местного самоуправления необходим как минимум 25% в консолидированном бюджете государства и только тогда органы местного самоуправления способны выполнять возложенные на них функции, стать эффективным механизмом по удовлетворению материальных и духовных потребностей граждан. В Российской Федерации эта цифра составляет менее 20% [8].

24 октября 2013 г. на семинаре-совещании с главами российских городов Президент РФ В. Путин заявил о готовности рассмотреть вопрос передачи муниципальным образованиям дополнительных полномочий. Здесь же он отметил, что у муниципалитетов недостаточно экономических стимулов для развития малого и среднего бизнеса и жизнь меняется к лучшему очень медленно [9].

Эти вопросы глава государства поднимает не первый раз. Так, например, 3 октября того же года, на встрече с активистами ВПП «Единая Россия» В. Путин заявил, что вопрос передачи некоторых полномочий с федерального на местный уровень решается на уровне Правительства. Можно привести и другие примеры, но положение на «территориях» от этого лучше не становится. Можно также отметить, что 8 ноября 2013 года в г. Суздаль состоялся Всероссийский съезд муниципальных образований, ставший знаковым событием для местного самоуправления, по крайней мере – хочется в это верить. На съезде были подняты животрепещущие для местного самоуправления вопросы, а такие, как – создание более эффективной налоговой и бюджетной системы, стимулирование и развитие местного самоуправления и некоторые другие – стали основой для предметного обсуждения [10]. Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, среди которых следует выделить отсталую производственную базу (откуда и следуют финансовые трудности), неразвитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Очевидно, что Россия способна быть демократией в качестве федерации с развитым местным самоуправлением лишь только при разрешении, в первую очередь, острейших вопросов в производственно-экономических сферах.

В конце января 2017 г. в Москве прошло заседание Президиума федерального Совета Союза малых городов России. В процессе работы были приняты решения по совершенствованию принципов, методов и уточнению направлений работы Союза в 2017 году, а также распределены функции по управлению работой Союза между членами федерального Совета на 2017 год. Представители Союза также обратили особое внимание Правительства РФ на тяжелое состояние очистных сооружений в большинстве малых городов России. Проблемы водоснабжения указали на то, что малые города, как самая совершенная в экологическом отношении форма расселения, требует надлежащего внимания и федеральной поддержки. Главы малых городов России приняли участие в обсуждении острейших вопросов, в частности, по финансированию программы расселения ветхого жилья и формах его дальнейшего использования. Судя по тому, что на встрече с вице-президентом Российской муниципальной академии обсудили и вопросы совместной подготовки в ближайшее время к проведению научной конференции по теме: «Российское местное самоуправление каким ему быть» – стоит­ ожидать определенные сдвиги и в этом направлении.

2.3 Перспективы развития местного самоуправления

Практика организации управления местными сообществами в современном мире разнообразна и обычно опирается на традиции общества и отдельных народов, но в решающей степени определяется характером действующего политического режима. Некоторые ученые справедливо анализируют и оценивают системы местного самоуправления как с позиций традиционных концепций, так и с позиции включенности в конкретные политические системы.

В ряде стран с глубокими самоуправленческими традициями и высоким уровнем благосостояния населения (Швейцария, США, Бельгия и др.) сложился институт местного самоуправления с почти полной самостоятельностью от государственных структур власти в вопросах управления на своих территориях. Факторами, обеспечивающими подобные возможности института местного самоуправления, являются следующие: эффективное предпринимательство, развитое гражданское общество, справедливые пропорции в налоговом обеспечении всех уровней управления. Такое местное самоуправление складывалось и совершенствовалось на протяжении длительного исторического времени, приспосабливаясь к обновляющимся общественным условиям. Располагая собственной ресурсной базой, институты имеют характер саморазвивающихся систем.

Конечно, они не оторваны от государства, а связаны с его структурами, взаимодействуют с ними на основе нормативно-правовых актов и взаимных интересов, подчиняются государственному законодательству, но в вопросах местной политики самостоятельны и способны обеспечивать свое функционирование. В других странах, также имеющих развитые демократические традиции общественных отношений и массового предпринимательства, но одновременно и высокий уровень централизации государственного управления, обычно формируется частичное самоуправление местных территорий. Такой уровень местного самоуправления предполагает не только самостоятельность и ответственность при решении всех вопросов управления территорий, но и постоянное взаимодействие с органами государственной власти регионального уровня, и в первую очередь это относится к финансовой стороне управленческого процесса. Государство предоставляет местным сообществам определенные сферы налоговых сборов и поступлений, но в то же время гарантирует им какую-то долю в общих бюджетах регионов и тем самым укрепляет бюджетные возможности муниципальных органов управления.

Примерно так выглядит самоуправление местных сообществ в ФРГ, в Конституции которой записано, что «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества». В Конституции ФРГ также подчеркивается финансовая ответственность общин, но при этом указываются причитающиеся им поступления от налогов и, кроме того, устанавливается такой порядок распределения доходов, при котором «Общины и объединения общин совместно получают определенный законодательством земли процент доли совокупного дохода от общественных налогов, которые поступают в пользу земли» [3].

К третьей группе можно отнести страны, где управление местными территориями осуществляется на государственной или преимущественно государственной основе. Иногда оно так и называется – «местное управление», представляя собой низовой уровень вертикали государственной власти, а иногда обозначается местным самоуправлением, но при этом многими нитями связано со структурами государственной власти, прежде всего финансово, но также и административно, что существенно ограничивает его самостоятельность.

К такому типу местной власти, пожалуй, относится практика Великобритании, Италии, Франции, Швеции. Так, в Конституции Швеции записано: «Для отправления правосудия существуют суды, а для государственного управления – государственные и коммунальные органы управления» [4]. Коммунальное управление названо как бы отдельно от государственных структур, но о коммунальном самоуправлении в шведской конституции говорится кратко, без описания функциональных и финансовых полномочий, без четкого разграничения сферы их действия от государственного управления. Системы местного самоуправления в разных группах стран, опираясь на общие для всех принципы народного представительства, различаются по степени своей самостоятельности от органов государственной власти, по своей функциональности в процессе управления местными сообществами. В Европейской хартии о местном самоуправлении дается определение данной формы власти: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [5]