Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История местного самоуправления в России).pdf

Серьезные изменения внесены в статус контрольного органа муниципального образования (в настоящее время именуется контрольно-счетным органом): отменена возможность его выборности, а принципы деятельности установлены специальным Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В целом же вопросы местного бюджета, межбюджетных трансфертов и муниципальных заимствований были изъяты из компетенции органов местного самоуправления, которые должны руководствоваться нормами Бюджетного кодекса РФ.

К указанному следует добавить проблемы в реализации форм непосредственной демократии на местном уровне. К примеру, публичные слушания, предусмотренные ст. 28 Закона № 131-ФЗ, во-первых, нередко имеют только рекомендательный характер для органов местного самоуправления, во-вторых, проводятся в неудобное для жителей муниципального образования время или в неудобном месте, в-третьих, зачастую для создания видимости участия общественности и достижения «кворума» в публичных слушаниях участвуют сами муниципальные служащие.

ГЛАВА 2. ПЕРСПЕКТИВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Правовая основа деятельности местного самоуправления в РФ

Значение местного самоуправления для стабильного развития демократического общества трудно переоценить. Это обусловлено тем, что оно, обладая особой природой, является связующим звеном между государственными структурами и населением, а также эффективным инструментом региональной политики.

Прежде всего, необходимо уделить пристальное внимание тому факту, что местное самоуправление, выступая одним из ключевых уровней государственного устройства страны, характеризуется целым спектром специфических особенностей.

Среди них целесообразно выделить следующие группы (4, с.13):

− организационные факторы, включая территориальное деление; административно-правовой статус;

отраслевую спецификацию единицы;

приближенность к местному населению;

гибкость;

оперативное влияние на изменяющийся спрос и потребности и др.;

− социоэкономические факторы, в том числе разработка бюджетной стратегии развития;

уровень дотационности; предоставление бюджетных услуг органами местного самоуправления и др.;

− факторы, сдерживающие развитие конкретного муниципалитета, например, дуалистический характер, свойственный выполняемым функциональным обязанностям местных органов власти, проявляющийся в том, что данным образованиям зачастую приходится решать вопросы не только местного значения, но и те, которые делегирует вышестоящий уровень;

необеспеченность вопросов местного значения необходимой ресурсной базой;

дефицит ресурсов местного бюджета;

ограниченная самостоятельность принятия финансовых решений и др.;

− факторы, влияющие на повышение эффективности расходов местного бюджета, включая применение программно-целевого инструментария в практике бюджетного планирования;

−уровень программных расходов в структуре местного бюджета;

−внедрение механизмов муниципально-частного партнерства и др.

Следует отметить, что учет выявленных специфических особенностей позволит усилить ответственность и повысить прозрачность управления имеющимися в распоряжении средствами, а также эффективность бюджетных расходов с учетом особого статуса муниципальных образований.

В настоящее время в Российской Федерации действует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», весьма всесторонне регулирующий основные вопросы осуществления местного самоуправления и в силу этого имеющий системообразующее, кодифицирующее значение для всего комплекса федеральных нормативных актов, которые так или иначе касаются сферы местного самоуправления. Закон устанавливает перечни вопросов местного значения муниципальных образований разного вида, допуская их изменение только путем внесения изменений и дополнений в данный Закон или принятия в установленном им порядке законов субъектов РФ, муниципальных нормативных актов (ч. 1 ст. 18)

3. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. К наиболее значимым, в частности, относятся:

Указ Президента от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»;

Указ Президента от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»;

Указ Президента от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Постановления Правительства Российской Федерации предполагают собою нормативные акты, которые принимаются в развитие законодательных установлений, указов Президента России и характеризуют ключевые направления правительственной политики в области местного самоуправления.

Примерами могут являться:

Постановление Правительства от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»;

Постановление Правительства от 18 апреля 2012 г. № 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации^[1]».

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и иные ведомства) в пределах своих полномочий также принимают нормативные акты, образующие нормативно-правовые основы местного самоуправления в России. Например, Приказом Минюста России от 1 апреля 2014 г. № 57232 утверждена Форма журнала для ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

4. Большое значение с точки зрения укрепления и повышения качества нормативно-правовых основ местного самоуправления в России имеют постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. За время своего существования Конституционный Суд России принял несколько десятков постановлений и определений, затрагивающих вопросы организации местного самоуправления.

5. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. К региональным нормативно-правовым актам, регулирующим местное самоуправление, относятся: конституция (устав) субъекта Российской Федерации, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты региональных органов исполнительной власти.

Немаловажным для правовой регламентации местного самоуправления считаются и законы субъектов Российской Федерации. В каждом субъекте Федерации сегодня, как правило, имеется специальный закон, комплексно определяющий организацию местного самоуправления, а также законы, подробно регулирующие отдельные стороны деятельности по решению вопросов местного значения.

6. Решения судебных органов конституционного (уставного) нормоконтроля субъектов Российской Федерации. Конституционное правосудие в России, как известно, получило применение не только на федеральном уровне. Конституционные (уставные) суды и палаты созданы и фактически действуют в 17 субъектах Российской Федерации, еще в 37 сохраняется зафиксированная конституцией (уставом) потенциальная возможность начала их деятельности.

7. Муниципальные нормативно-правовые акты и муниципально-правовые договоры – нормативные источники, действующие в масштабах территории муниципального образования. При этом в силу прямого указания, содержащегося в ч. 4 ст. 7 Закона о местном самоуправлении, муниципальные правовые акты носят подзаконный характер деятельности по решению вопросов местного значения.

Особая роль в системе источников, образующих нормативно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации, принадлежит уставам муниципальных образований. Они, по сути, являются принимаемыми на местном уровне актами учредительного характера и потому регулируют важнейшие стороны и особенности организации местного самоуправления в конкретных местных сообществах (муниципалитетах).

Действующий Закон о местном самоуправлении весьма подробно регламентирует требования, к уставам муниципальных образований исходя из их особой роли в системе муниципальных правовых актов: определению признаков, сущности, юридических свойств и порядку принятия, пересмотра и дополнения муниципальных уставов в Законе посвящена отдельная статья (ст. 44).

Таким образом, закрепленная Конституцией Российской Федерации современная модель местного самоуправления в нашей стране позволяет рассматривать данный общественно-политический феномен, прежде всего, как одну из важнейших основ конституционного строя России, форму народовластия и элемент публичной власти, а также системную целенаправленную деятельность местных сообществ по самостоятельному ведению местных дел (решению вопросов местного значения).

Анализ системы нормативных источников, образующих в совокупности нормативно-правовые основы местного самоуправления в нашей стране, свидетельствует о развитом характере системы юридической регламентации различных аспектов муниципальной деятельности При этом особую роль в закреплении нормативно-правовых основ местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях играют их уставы, являющиеся, по сути, мини-конституциями соответствующих местных сообществ.

2.2 Проблемы развития местного самоуправления

Проблемы развития сёл, посёлков и малых городов всегда вызывают живой интерес у населения, поскольку огромное число наших граждан живет на территориях, составляющих местное самоуправление. Именно оно осуществляет защиту повседневных интересов граждан на «подвластной» ему территории, контролирует оказание гражданам коммунальных услуг, следит за тем, чтобы медицина и средняя школа работали на надлежащем уровне, чтобы местный бизнес развивался без бюрократии и волокиты, а общественный порядок и охрану окружающей среды осуществлялись на должном уровне.

Система местного самоуправления занимает особое место в общей системе государственного устройства в силу того, что она имеет двоякую природу: с одной стороны – представляет собой почти все жизненные интересы местного населения, а с другой – осуществляет соединение этой задачи с интересами государства в целом. С учетом этого, законодатель и отразил принципы организации местного самоуправления в следующих постулатах:

1. Местное самоуправление – это местная власть, которая действует не только в рамках местных, но и общегосударственных законов.­ 

2. Местное самоуправление – это выборная местная власть, действующая на ограниченной (местной) территории.

3. Местное самоуправление обладает собственными ресурсами с целью осуществления власти на подконтрольной ему территории. 4. Местное самоуправление обладает собственными полномочиями для выполнения своих задач [1].

Решающее значение для нормального функционирования местного самоуправления имеет его материальная основа, т.е. – доходы местного бюджета. В современных экономических ­условиях самыми распространенными способами формирования муниципальной собственности («местных ресурсов») стали:

а) передача имущества из собственности государства (бесплатно) и частной собственности (за выкуп) в собственность муниципального образования;

б) приобретение нового имущества на возмездной основе, если это позволяют финансовое положение муниципалитета;

в) дарение, т.е. – безвозмездное получение имущества от юридических и физических лиц;

г) строительство силами муниципалитета новых объектов. Развитию экономических основ местного самоуправления также способствуют разного рода реформы относительно распределения полномочий субъектов власти и их имущества. Иногда новое имущество для местного самоуправления оказывается «приобретенным» в результате раздела его территории по новой модели организации [2].

Стоит отметить, что средства бюджета также составляют финансово-экономическую основу «местного хозяйства» и такое положение прописано законом. Далее, в соответствии со ст. 209 Гражданского кодекса РФ, всякое имущество и права на него, закрепляются тремя основными правомочиями – распоряжением, пользованием и владением. Это имеет прямое отношение и к собственности, которая принадлежит (или потенциально может принадлежать) местному­ самоуправлению.

­Обеспечение процесса воспроизводства в муниципальном образовании является основной экономической функцией в системе местного самоуправления. В ближайшем будущем для этого необходимым представляется расширение правовых возможностей муниципальных образований (что, на наш взгляд, возможно лишь только после существенного изменения федерального законодатель ства), усиление их материальной и финансовой независимости. Несмотря на то, что социальные функции «местной власти» несколько расширились, перераспределять и пополнять местный бюджет оно пока что не в силах. Поэтому, несмотря на то, что «местные органы власти» и получили право самостоятельно формировать местный бюджет, регулировать местные налоги и сборы и т.д., по признанию исследователей подавляющее большинство муниципальных образований по-прежнему остаются не просто дотационными, а откровенно проблемными и даже на уровне банкротств [3].