Файл: Понятие социального обслуживания..pdf

Введение

Актуальность. Социальная поддержка населения в Российской Федерации существует в виде особого социально-защитного института, а его сущность составляет совокупность закрепленных экономических и правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение с их помощью социально-приемлемого уровня жизни. Проблемы социальной защиты населения являются наиболее значимыми в любом государстве и становятся в один ряд с экономическими, политическими, экологическими. Таким образом, решение социально-экономических проблем в России является одной из первоочередных задач. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. определены высокие стандарты благосостояния человека, приняты ориентиры на социальное благополучие и согласие. Важное место в системе социальной защиты населения занимает социальное обслуживание.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере социального обслуживания населения РФ.

Предметом исследования являются нормы права, регулирующие социальное обслуживание населения РФ.

Цель работы – разработка предложений по совершенствованию государственного и муниципального управления и правового регулирования в сфере социального обслуживания населения.

Для реализации цели поставлены следующие задачи:

1) исследование генезиса правовых норм о социальном обслуживании граждан;

2) рассмотрение развития социального обслуживания граждан в Российской Федерации;

3) выявление проблем применения Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»;

4) разработка предложений по совершенствованию законодательства по предоставлению социального обслуживания в РФ.

Научно-методическая основа работы – нормативные и законодательные акты, научные труды, публикации в периодических изданиях.

Методы исследования: системный, аналитический, метод исследования литературы.

Структура работы. Работа включает введение, две главы, заключение, список литературы.

Глава 1. Развитие норм о социальном обслуживании граждан в России

1.1. Генезис правовых норм о социальном обслуживании граждан

Социальное обслуживание – социальная деятельность, направленная на удовлетворение социальных потребностей различных категорий населения.

Несмотря на то, что благотворительная помощь различным слоям населения в России уходит своими корнями в языческие времена, значительное развитие она получила после Крещения Руси (988 г). Впервые в Церковном Уставе святого князя Владимира от 996 г. законодательно определяется источник доходов церкви. Устанавливается десятина с княжеских доходов на содержание церкви и в то же время выделяются категории людей, подпадающих под церковную опеку. Прописываются риски, при которых будет оказана помощь, - пожар, потоп^[1].

Простейшие виды социальной помощи, заключавшиеся почти исключительно в кормлении нищих, применялись в самой глубокой древности. Основывались они на канонах христианства. Помощь бедным выражалась через идеи христианской нравственности, а не включалась в круг государственных обязанностей^[2].

С развитием гражданственности и с увеличением заботы о безопасности, благотворительность исключительно ради спасения души начала терять
свое значение. Правители государства начинают видеть в ней государственную задачу. Вопрос ставится таким образом, чтобы уйти от безразборчивой раздачи милостыни к сосредоточению нуждающихся в закрытых заведениях для призрения, а также намечаются меры общественного характера, для того чтобы сократить нищенство и злоупотребление им. Так проявлялись первые идеи общественного призрения, развившейся под влиянием новых явлений в общественной и государственной жизни из простейших форм христианской благотворительности^[3].

Следующий период - развитие мер общественного призрения в определенную систему, где значительно усиливается государственное участие. Огромную роль в этом сыграл Петр Великий: им были затронуты основные вопросы общественного призрения, он указывал на предупреждение нищеты, считал необходимым различать нуждающихся по причинам их нужд.

Так как в период правления Петра I широко было распространено профессиональное нищенство, предпринимаемые меры в большей степени сводились к наказаниям, таким как «нещадное» битье, высылка, ссылка. Основные изменения, введенные Петром I, заключались в том, что он систематизировал по видам, категориям общественное призрение, боролся с профессиональным нищенствованием, был противником безразборной милостыни, принимал на себя и на государство законодательное упорядочи ванне призрения.

После смерти Петра I наступило законодательное затишье. Следующая крупнейшая организационная мера была предпринята Екатериной II. Она заключалась в создании специальных заведений - Приказов общественного призрения, открытых в 40 губерниях в 1775 г. Предполагалось создание закрытых учреждений по категориям нуждающихся. Им был присвоен статус единственных учреждений, «выдающих» призрение на местах. Но эта мера не была эффективной. Учреждения были оторваны от действительности и малодоступны для нуждающихся. Выстроенная система призрения не привела к ожидаемым результатам. Основные причины этого кроются в том, что произошло смещение в сторону государственной деятельности по призрению и ослаблению общественной. Но государство самостоятельно не было готово удовлетворить все потребности нуждающихся и не располагало необходимыми деятелями.

В результате система призрения «сузилась» и потеряла свое практическое предназначение. Вместе с тем в этот период в России была создана сеть учебно-воспитательных учреждений закрытого типа.

Следующий период характеризуется сильным государственным влиянием на систему общественного призрения, а также привлечением к участию в ней организованных общественных сил. Кроме того, в период правления Александра I стали создаваться общества взаимного вспоможения или самопомощи или кассы. Были учреждены кассы:

1) на содержание вдов и сирот пасторов Саратовских протестантских
колоний (1806);

2) убогая и училищная в Дерите (1813);

3) вдовья и сиротская касса С.-Петербургских биржевых маклеров (1822).

Таким образом, возникла первая частичная организованная благотворительная помощь. Вместе с этим заканчивается господство закрытых заведений как формы помощи^[4].

В этот же период родилась идея организованного общественного попечения о нуждающихся. Государство признало за общественными организациями не только право, но и обязанность призрения. Предоставив им свободу в избрании способов и видов помощи, государство тем самым утвердило систему организованного общественного попечения о бедных, хотя при этом система не была разработана: не были установлены общие положения, не обозначены границы и формы, в которых должна была осуществляться поддержка. В то же время действовало старое законодательство, которое не соответствовало новым задачам, практическим условиям, в результате возникла смесь противоречивших друг другу положений^[5].

Во второй половине XIX в. появилась практика страхования рабочих
и их призрения в связи с болезнью, увечьем или старостью. Началу решения этих вопросов положили законы 1861 и 1862 гг., согласно которым пенсии за утрату трудоспособности по увечью и за многолетнюю работу из-за престарелого возраста были введены на государственных и частных предприятиях горнозаводской промышленности, для чего создавались товарищества со вспомогательными кассами.

В России социальная работа как профессиональная деятельность начала складываться в начале 90-х гг. когда уровень жизни населения резко снизился в результате проводимой социальной и экономической политики, повышения потребительских цен и снижения доходов населения. Были приняты законодательные меры в области защиты и социального обслуживания населения.

В настоящее время в научной и учебной литературе по праву социального обеспечения сформировались два основных подхода о границах правового регулирования отношений по социальному обслуживанию в рамках предмета права социального обслуживания.

Сторонники первого подхода (назовем его классическим подходом), которых большинство — А. Л. Благодир^[6], М.О. Буянова, С. И. Кобзева и З. А. Кондратьева^[7], Е. Е. Мачульская^[8], В. Ш. Шайхатдинов^[9] — отталкиваются от необходимости отграничения истинной социальной услуги от услуг, предоставляемых в рамках гражданского права, которое строится на их основном отличии: социальная услуга предоставляется определенной категории граждан для удовлетворения их специфических потребностей бесплатно или на условиях частичной оплаты за счет средств общества. Платные услуги не являются социальными. Предоставление услуг на условиях полной оплаты не следует относить к предмету права социального обеспечения, данные отношения составляют предмет гражданского права^[10].

В данном подходе сохраняется приверженность ученых тезису о социальной алиментарности отношений по социальному обеспечению в ее классическом понимании: как сочетание двух составляющих — безвозмездности социального обслуживания (бесплатное или частично платное предоставление социальных услуг) и его безэквивалентности, — как об основном признаке предмета отрасли права социального обеспечения^[11].

В данном контексте также уместно привести мнение специалистов, заключающееся в том, что стремление законодателя перенести отношения по социальному обслуживанию на договорную основу и придать им гражданско-правовой характер как следствие усиления воздействия политической функции, представляющей интересы бизнеса, и снижения роли социальной и экономической функции, по сути, изменит весь механизм правового регулирования отношений данного вида, что приведет к изменению структуры комплексного института социального обслуживания и, возможно, его потере^[12].

Сторонниками второго — межотраслевого подхода относительно предмета права социального обеспечения (А. М. и М. В. Лушниковы^[13]) допускается признание отношений по социальному обслуживанию, возникающих как на бесплатной, так и на платной основе, входящими в предмет отрасли права социального обеспечения, и как результат — признание договора о социальном обслуживании особым видом договора в этой отрасли, который, однако, имеет общую с гражданско-правовым договором цивилистическую основу. Здесь можно согласиться с представителями первого подхода в том, что договор о социальном обслуживании представляет собой сферу «пограничного регулирования» между гражданским правом и правом социального обеспечения, но в то же время он обладает существенными отличиями, позволяющими считать такие договоры особым родом социально-обеспечительных обязательств — базовой отраслевой юридической конструкции права социального обеспечения. Так, по мнению А. М. и М. В. Лушниковых, правоотношения по социальному обслуживанию подразделяются на правоотношения по социальному обслуживанию на безвозмездных началах в силу закона и на правоотношения по социальному обслуживанию, возникающие на основе договора на условиях частичной или полной оплаты^[14]. В свою очередь, договорные отношения по социальному обслуживанию (к которым данные авторы присоединяют и отношения по социальной помощи) характеризуются следующими признаками:

– субъектами названных отношений являются, с одной стороны, любые физические лица независимо от признака нуждаемости (бедности), с другой — не только государственные и муниципальные социальные службы, но и частные; объектом правоотношения выступают социальные услуги и иные виды социального обслуживания, но их уровень не должен быть ниже установленных государственных стандартов качества социального обслуживания, но предоставляются они на платной основе (полностью или частично);

–взаимные права и обязанности сторон определяются договором на условиях частичной или полной оплаты предоставляемых социальных услуг^[15].

Следует сказать, что данные признаки были выделены учеными до вступления в силу Закона № 442-ФЗ^[16], в соответствии с которым в настоящее время все отношения по социальному обслуживанию возникают только на основании договора о предоставлении социальных услуг (ст. 17). Однако в настоящее время сохраняется право бесплатного предоставления социальных услуг для некоторых категорий населения: детей; лиц, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов; для малообеспеченных, чей среднедушевой доход равен или ниже предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг — специально установленного законом субъекта РФ социального стандарта, который, в свою очередь, не может быть ниже полуторной величины прожиточного минимума, установленного субъектом РФ для основных социально-демографических групп населения^[17].