Добавлен: 20.05.2023
Просмотров: 321
Скачиваний: 2
Сторонники второго (межотраслевого) подхода, обращая внимание на значительное договорное начало, все более возрастающее в условиях рыночной экономики, в социальных, по своей природе, отраслях права — семейном, трудовом праве и праве социального обеспечения — причисляют договоры в сфере социального обслуживания к социальным цивилистическим договорам, которые, имея в своей основе классическую категорию «обязательство», разработанную в гражданском праве, обладают следующими родовыми признаками, объединяющими социально-обеспечительное и классическое цивилистическое обязательства: связь с распределением материальных благ (ВВП), реализация через относительное правоотношение активного типа[18].
1.2. Правовое регулирование социального обслуживания в России
10 декабря 1995 г. в России был принят Федеральный закон № 195 «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Закон о социальном обслуживании в России был принят 2 августа 1995 г. - Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Этот Закон, по существу, являлся базовым для института социального обслуживания, так как регулировал в комплексе круг вопросов, касающихся социального обслуживания двух наиболее слабо социально защищенных групп населения — граждан пожилого возраста и инвалидов[19].
С развитием рыночных отношений модель организации социального обслуживания, базирующаяся на положениях законов, принятых в 1995 г., уже не позволяла в полной мере удовлетворить потребности населения в социальных услугах высокого качества. Поэтому был необходим единый интегрированный законодательный акт, регулирующий отношения в области социального обслуживания населения, обеспечивающий развитие системы социального обслуживания в стране, повышение его уровня, качества и эффективности[20].
С 1 января 2015 г. действует новый Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»[21], принципиально изменивший подход к оказанию социальных услуг[22].
К основным нововведениям Закона № 442-ФЗ можно отнести следующие:
– принцип индивидуального подхода к каждому человеку, нуждающемуся в помощи, который выражается в разработке в отношении каждого гражданина, признанного нуждающимся в социальном обслуживании, индивидуальной программы, то есть документа, в котором указаны форма социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг, а также мероприятия по социальному сопровождению;
– все отношения по социальному обслуживанию возникают на основе договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между поставщиком социальных слуг и их получателем — гражданином, признанным нуждающимся в их получении, или его законным представителем, существенными условиями которого являются положения индивидуальной программы и стоимость социальных услуг в том случае, если они предоставляются за плату или частичную оплату;
– право гражданина выбрать поставщика социальных услуг и заключить с ним договор об их предоставлении, сторонами которого будут являться, соответственно, поставщик и получатель социальных услуг;
– на рынок социальных услуг выходят негосударственные поставщики социальных услуг, при этом негосударственные организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по социальному обслуживанию, получают субсидии из соответствующего бюджета;
– межведомственный подход при осуществлении деятельности по социальному обслуживанию граждан, признанных в нем нуждающимися;
– необходимость осуществления общественного контроля в сфере социального обслуживания[23].
Если ранее договор являлся основанием возникновения отношений по социальному обслуживанию со встречным имущественным представлением (на основе полной или частичной оплаты), то сегодня законодатель посчитал уместным легализовать как возмездную, так и безвозмездную договорную конструкцию отношений по оказанию социальных услуг всем категориям лиц, нуждающихся в социальном обслуживании независимо от формы оплаты[24].
Оказание социальных услуг является одним из направлений социального предпринимательства. В связи с этим в условиях формирования российской правовой модели социального предпринимательства совершенствование законодательства о социальном обслуживании должно строиться в соответствии с этой идеологией, нацеленной не на извлечение прибыли, а на полноценное обеспечение социально-имущественных потребностей российских граждан.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» социальные услуги предоставляются гражданину на основании договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между поставщиком социальных услуг и гражданином или его законным представителем. Такая тенденция не могла не поставить вопрос об особенностях указанных договоров, обусловливающих их социально-обеспечительную природу. При этом большинство ученых выводят негосударственные договорные формы социального обеспечения за рамки отрасли права социального обеспечения, включая их в предмет гражданского права. Следует согласиться с А. М. Лушниковым и М. В. Лушниковой о необходимости классификации договорных форм социального обеспечения в зависимости от организационно-правовой формы на 1) договоры в сфере социального страхования (которые, в свою очередь, делятся на два вида: а) договоры, существующие в рамках обязательного социального страхования, и б) договоры по добровольному социальному страхованию) и 2) договоры в сфере социальной помощи и социального обслуживания[25].
Одним из основных дискуссионных вопросов в теории права социального обеспечения стал вопрос об отраслевой принадлежности и природе договорных отношений в сфере социальной помощи и социального обслуживания[26]. Так, Ю. В. Васильева отмечает, что причины спора об отраслевой принадлежности связаны не только с фактом наличия договорного регулирования, но и с возмездным характером отношений сторон договора[27]. Именно признак возмездности позволяет ряду авторов сомневаться в социально-обеспечительной природе рассматриваемых отношений по предоставлению социальных услуг и социального обслуживания. Е. Е. Мачульская считает главным признаком услуги в сфере социального обеспечения безвозмездность ее предоставления либо оплату на возмездно-неэквивалентной основе[28].
Отношения по предоставлению социальных услуг за плату рядом ученых относятся к предмету гражданского права. При этом в действующем законодательстве нет четкой увязки договорного характера отношений с признаком возмездности. Так, п. 1 ст. 8.1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» указывает, что социальная помощь на основании социального контракта оказывается гражданам в целях стимулирования их активных действий по преодолению трудной жизненной ситуации, и не называет в качестве обязательных условий социального контракта условие об оплате. В силу п. 2 ст. 17 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» существенными условиями договора о предоставлении социальных услуг являются положения, определенные индивидуальной программой, а также стоимость социальных услуг в случае, если они предоставляются за плату или частичную плату.
Интересной является позиция регионального законодателя. Так, в соответствии со ст. 5 Социального кодекса Ярославской области[29] под социальной услугой понимается полная или частичная оплата за счет средств областного бюджета стоимости товаров, работ или услуг, реализуемых коммерческими или некоммерческими организациями (включая протезно-ортопедическое обслуживание, лекарственное обеспечение, услуги медицинских, транспортных и иных организаций), а также предоставление права обслуживания в указанных организациях (в том числе внеочередного и первоочередного). Таким образом, признак безвозмездности (или частичной возмездности) для получателя заложен в само понятие социальной услуги, что вряд ли можно считать существенным и необходимым ее признаком[30].
При этом использование конструкции существенных условий договора о предоставлении социальных услуг, а также ссылка в п. 3 ст. 17 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» на применение законодательства Российской Федерации к отношениям, связанным с исполнением договора о предоставлении социальных услуг, позволяет некоторым авторам сделать вывод о гражданско-правовой природе указанного договора. Так, авторы комментария к закону полагают, что к договору о предоставлении социальных услуг применяются нормы глав 22, 25, 27–29 Гражданского кодекса РФ, а также стороны договора о предоставлении социальных услуг несут гражданско-правовую ответственность за нарушение условий договора, в том числе в виде уплаты неустойки (пени), возмещения причиненного ущерба ненадлежащим исполнением условий договора.
Статья 8.1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» не использует конструкцию существенных условий социального контракта, но указывает на условия, которые должны быть включены в социальный контракт. Главным образом речь идет о предмете договора (социального контракта). Именно предмет договора, к которому в первую очередь следует отнести саму оказываемую социальную услугу, определяет, по мнению А. В. Баркова, гражданско-правовую принадлежность отношений по социальному обслуживанию[31]. А. В. Барков полагает, что социальные услуги, а именно: социально-медицинские, социально-бытовые, социально-психологические, социально- юридические, социально-страховые и другие материальные блага – отвечают требованиям гражданско-правовой услуги и представляют собой деятельность или действия, требующие договорного режима вне зависимости от условий ее оказания и оплаты в целях социального содействия лицу в преодолении трудной жизненной ситуации[32]. Ученый призывает разделить режимы правового регулирования социального обслуживания (частно-правовой) и социальной помощи (социально-обеспечительный). По его мнению, нуждаются в разграничении платные и бесплатные, государственные и негосударственные услуги, имеющие общий частноправовой, дозволительный режим регулирования. Социальное же обслуживание и социальная помощь включены в один правовой институт, по мнению А. В. Баркова, по недоразумению, поскольку обслуживание и помощь требуют различных правовых режимов, а те исследователи, которые считают невозможным признание социальной услуги объектом рыночного товарооборота, ошибочно имеют в виду не услугу, а социальную помощь.
Позволим себе не согласиться с указанным мнением. Во-первых, договорное регулирование затронуло не только отношения по социальному обслуживанию (ст. 17 закона № 442-ФЗ), но и собственно государственную социальную помощь, которая оказывается на основании социального контракта. При этом в соответствии со ст.1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» государственная социальная помощь может быть оказана в виде социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров, а социальный контракт – это соглашение, которое заключено между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания гражданина и в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, гражданин – реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации[33].
Если ранее договор являлся основанием возникновения отношений по социальному обслуживанию со встречным имущественным представлением (на основе полной или частичной оплаты), то сегодня законодатель посчитал уместным легализовать как возмездную, так и безвозмездную договорную конструкцию отношений по оказанию социальных услуг всем категориям лиц, нуждающихся в социальном обслуживании независимо от формы оплаты. Оказание социальных услуг является одним из направлений социального предпринимательства. В связи с этим в условиях формирования российской правовой модели социального предпринимательства совершенствование законодательства о социальном обслуживании должно строиться в соответствии с этой идеологией, нацеленной не на извлечение прибыли, а на полноценное обеспечение социально-имущественных потребностей российских граждан. Если ранее договор являлся основанием возникновения отношений по социальному обслуживанию со встречным имущественным представлением (на основе полной или частичной оплаты), то сегодня законодатель посчитал уместным легализовать как возмездную, так и безвозмездную договорную конструкцию отношений по оказанию социальных услуг всем категориям лиц, нуждающихся в социальном обслуживании независимо от формы оплаты. Оказание социальных услуг является одним из направлений социального предпринимательства. В связи с этим в условиях формирования российской правовой модели социального предпринимательства совершенствование законодательства о социальном обслуживании должно строиться в соответствии с этой идеологией, нацеленной не на извлечение прибыли, а на полноценное обеспечение социально-имущественных потребностей российских граждан. Если ранее договор являлся основанием возникновения отношений по социальному обслуживанию со встречным имущественным представлением (на основе полной или частичной оплаты), то сегодня законодатель посчитал уместным легализовать как возмездную, так и безвозмездную договорную конструкцию отношений по оказанию социальных услуг всем категориям лиц, нуждающихся в социальном обслуживании независимо от формы оплаты. Оказание социальных услуг является одним из направлений социального предпринимательства. В связи с этим в условиях формирования российской правовой модели социального предпринимательства совершенствование законодательства о социальном обслуживании должно строиться в соответствии с этой идеологией, нацеленной не на извлечение прибыли, а на полноценное обеспечение социально-имущественных потребностей российских граждан. Если ранее договор являлся основанием возникновения отношений по социальному обслуживанию со встречным имущественным представлением (на основе полной или частичной оплаты), то сегодня законодатель посчитал уместным легализовать как возмездную, так и безвозмездную договорную конструкцию отношений по оказанию социальных услуг всем категориям лиц, нуждающихся в социальном обслуживании независимо от формы оплаты. Оказание социальных услуг является одним из направлений социального предпринимательства. В связи с этим в условиях формирования российской правовой модели социального предпринимательства совершенствование законодательства о социальном обслуживании должно строиться в соответствии с этой идеологией, нацеленной не на извлечение прибыли, а на полноценное обеспечение социально-имущественных потребностей российских граждан. Если ранее договор являлся основанием возникновения отношений по социальному обслуживанию со встречным имущественным представлением (на основе полной или частичной оплаты), то сегодня законодатель посчитал уместным легализовать как возмездную, так и безвозмездную договорную конструкцию отношений по оказанию социальных услуг всем категориям лиц, нуждающихся в социальном обслуживании независимо от формы оплаты. Оказание социальных услуг является одним из направлений социального предпринимательства. В связи с этим в условиях формирования российской правовой модели социального предпринимательства совершенствование законодательства о социальном обслуживании должно строиться в соответствии с этой идеологией, нацеленной не на извлечение прибыли, а на полноценное обеспечение социально-имущественных потребностей российских граждан. Если ранее договор являлся основанием возникновения отношений по социальному обслуживанию со встречным имущественным представлением (на основе полной или частичной оплаты), то сегодня законодатель посчитал уместным легализовать как возмездную, так и безвозмездную договорную конструкцию отношений по оказанию социальных услуг всем категориям лиц, нуждающихся в социальном обслуживании независимо от формы оплаты. Оказание социальных услуг является одним из направлений социального предпринимательства. В связи с этим в условиях формирования российской правовой модели социального предпринимательства совершенствование законодательства о социальном обслуживании должно строиться в соответствии с этой идеологией, нацеленной не на извлечение прибыли, а на полноценное обеспечение социально-имущественных потребностей российских граждан. Если ранее договор являлся основанием возникновения отношений по социальному обслуживанию со встречным имущественным представлением (на основе полной или частичной оплаты), то сегодня законодатель посчитал уместным легализовать как возмездную, так и безвозмездную договорную конструкцию отношений по оказанию социальных услуг всем категориям лиц, нуждающихся в социальном обслуживании независимо от формы оплаты. Оказание социальных услуг является одним из направлений социального предпринимательства. В связи с этим в условиях формирования российской правовой модели социального предпринимательства совершенствование законодательства о социальном обслуживании должно строиться в соответствии с этой идеологией, нацеленной не на извлечение прибыли, а на полноценное обеспечение социально-имущественных потребностей российских граждан.