Файл: Государственное регулирование конкуренции и ограничение монополистической деятельности (Нормативно-правовые основы защиты конкуренции и антимонопольного регулирования).pdf

2. Регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности уровне и соответственно привлекать новые инвестиции.

3. Потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетике должны быть образованы независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдаются подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформировать конкурентную среду.

4. Здоровое соперничество может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так, производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородным операторам открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными.

5. Должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной и администрации осуществляют управление предприятиями без учета интересов собственника. [22]

В условиях многогранной рыночной экономики держатели акций или их представители, а также совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой своеобразный механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процесс е формирования нормы прибыли на вложенный капитал. Низкий уровень корпоративно - акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования.

Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако, как после полной приватизации, так и до ее проведения корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров. Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.

6. Инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов.

В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и нередко используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании необходимо стимулировать или даже принуждать к использованию.

Таким образом, разработанные законопроекты, регламентирующие государственную конкурентную политику, при многочисленных достоинствах нуждаются в дальнейшем совершенствовании [15. с.533]

2.2 Антимонопольное регулирование электроэнергетической отрасли

В большинстве стран мира электроэнергетическая отрасль до девяностых годов прошлого столетия относилась к естественным монополиям. Крупные энергетические компании совмещали виды деятельности по производству, сбыту и передаче электроэнергии и тем самым получали узаконенную монополию в национальных и региональных масштабах. Цены на электроэнергию регулировались исключительно государством путем установления тарифов. Подобная структура отрасли полностью удовлетворяла потребности экономики. Необходимость перемен в электроэнергетике назрела в конце прошлого столетия. Страны с неразвитым электроэнергетическим комплексом захлестнула волна энергетических кризисов, спровоцированных критическим износом основных фондов. Таким образом, стало очевидно, что интеграция электроэнергетики в рыночную экономику невозможна без глубокого реформирования отрасли, экономического механизма и системы регулирования. Новая структура отрасли требовала и новых правил игры. Чтобы независимый производитель стал действительно независимым, то есть мог продавать свою электроэнергию, он должен иметь доступ к инфраструктуре транспортировки электроэнергии, а также возможность самостоятельно устанавливать цены. Необходимые для этого нормы были предусмотрены в законодательстве ряда государств. В результате в некоторых из них появился свободный рынок электроэнергии, цены на котором устанавливались на основе спроса и предложения. [19]

Развитию конкуренции и соответствующего правового регулирования в электроэнергетической сфере способствовали различные процессы, в том числе, происходящие в других отраслях: рост требований к энергоэффективности и экологической безопасности производства подталкивали к модернизации энергетических мощностей и развитию сетей; развитие сетей и, прежде всего, межсистемных связей (магистральных линий высокого напряжения между ранее замкнутыми энергосистемами), а также информационных технологий, средств учета и контроля способствовало увеличению и усложнению энергопотоков, создавало новые возможности для конкуренции между оптовыми поставщиками энергии; совершенствование газотурбинных технологий наряду с увеличением объема добычи природного газа и снятием в некоторых регионах ограничений на его использование для производства электричества привело к распространению высокоэффективных и относительно недорогих технологий генерации; рост экономической и политической интеграции регионов стимулировал развитие оптовых рынков электроэнергии.

При всем различии моделей отрасли и путей ее реформирования в ряде регионов мира были предприняты схожие шаги по либерализации электроэнергетики: разграничение естественномонопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (генерация, сбыт) видов деятельности, демонополизация отрасли с параллельным развитием антимонопольного регулирования, введение для независимых поставщиков электроэнергии недискриминационного доступа к инфраструктуре, либерализация рынков электроэнергии.[11.C.92]

Россия занимает одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, активно участвует в мировой торговле и в международном сотрудничестве в этой сфере. В 1990-е годы, в период общеэкономического кризиса в нашей стране, объем потребления электроэнергии существенно снизился, в то же время процесс обновления мощностей практически остановился.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 11.07.2001 № 526 «О реформировании электроэнергетики РФ», стратегической задачей реформирования являлся перевод электроэнергетики в режим устойчивого развития на базе применения прогрессивных технологий и рыночных принципов функционирования, обеспечение на этой основе надежного, экономически эффективного удовлетворения платежеспособного спроса на электрическую и тепловую энергию в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

Реформирование электроэнергетической отрасли в России шло весьма тяжело, что связано с огромной территорией, большим разнообразием видов генерации, с устаревшей инфраструктурой. В настоящее время в различных экспертных сообществах идут многочисленные дискуссии по поводу реорганизации оптового рынка электроэнергии и мощности нашей страны. Одной из популярных идей по изменению действующей модели является отказ от долгосрочного рынка мощности и переход к одноставочному ценообразованию.

Очень важной проблемой для России является состояние конкуренции на розничных рынках (рынках сбыта) электроэнергии. В России, несмотря на то, что розничные рынки электроэнергии формально признаны конкурентными, и теоретически потребитель вправе сменить поставщика, по факту конкуренция в данном сегменте практически отсутствует. Это связано с тем, что структура розничных рынков, закрепленная в соответствующих нормативных правовых актах, устанавливает регулируемые цены для населения, потребляющего большую долю электроэнергии на указанных рынках, и привязывает этих потребителей к конкретному поставщику (гарантирующему поставщику), которому в административном порядке присваивается особый статус в границах рынка. В таких условиях другие энергосбытовые компании могут конкурировать только за потребителей, не относящихся к категории населения, и то не всегда.

В части дальнейшего развития конкуренции на рынке поставки электроэнергии (норма абз. 16, 17, п. 81 Постановления Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178, с учетом общего смысла ст. 40 Федерального закона «Об электроэнергетике») должна толковаться как регулирующая деятельность исключительно и только гарантирующих поставщиков. Иное толкование нормы, распространение ее действия на независимых поставщиков электроэнергии, влечет необоснованное ограничение развития конкуренции на этом рынке.

Существенным фактором стало то, что с 1 января 2012 года на территории России, Белоруссии и Казахстана начало функционировать Единое экономическое пространство. На данный момент уже подписано немало договоров, касающихся интеграции рынков, в том числе, и в сфере электроэнергетики. 29 мая 2014 года в г. Астана был подписан Договор о Евразийском экономическом союзе. В нем содержится раздел «Энергетика», к которому прилагаются специальные протоколы, включающие концепцию и программу построения единого электроэнергетического рынка, а также особенности функционирования электроэнергетики на территории Единого экономического пространства. Договором о Евразийском экономическом союзе предусматривается, что формирование общего электроэнергетического рынка Союза должно завершиться не позднее 1 июля 2019 года. В связи с этим становится очевидным, что вектор развития правового регулирования электроэнергетических рынков уже взял направление в сторону их интеграции в рамках Евразийского экономического союза [2. с. 29].

Россия находится в процессе реализации программы самой амбициозной реформы в области электроэнергетики, которая когда-либо проводились с потенциалом стимулирования инноваций и модернизации. Данная реформа может сделать этот сектор экономики главной движущей силой долгосрочного экономического роста и процветания. Выделим сферы, которые требуют особого внимания: потребности в капитальных вложениях (2011-2035 гг.): примерно 360 млрд долл. США в генерацию и примерно 250 млрд долл. США в передачу и распределение электроэнергии; свыше 60% общего объема производимой электроэнергии приходится на государственные предприятия, и эта доля повышается; 2/3 генерирующих мощностей находятся в режиме вынужденной генерации и не принимают участия в формировании конкурентного спотового рынка; генераторы, работающие на природном газе, составляют 60% мощностей по выработке тепловой энергии и 40% - по выработке электроэнергии на внутреннем рынке; на долю «Газпрома» приходится 70% рынка природного газа, и группа лиц компании владеет значительными генерирующими мощностями.

Среди мер, направленных на противодействие злоупотреблениям, предпочтительнее меры структурного характера. Поэтому контроль слияний и поглощений является одной из самых приоритетных задач, стоящих перед конкурентными ведомствами. Рынки электроэнергии, как правило, высоко технологичны и специализированы, они требуют больших информационных потоков и координации действий. В то же время, рынки с высокой степенью прозрачности и небольшим числом участников подвержены высокому риску образования картелей или действий по сговору сторон, поэтому выявление и пресечение картельных соглашений также относится к числу наиболее важных задач, которые стоят перед конкурентными ведомствами.

Для рынков электроэнергии характерна тенденция к региональной интеграции. Рынки выходят за пределы национальных территорий. Это относится и к проблемам конкуренции. Для эффективной работы, направленной на соблюдение законодательства, необходима кооперация усилий с другими правоприменителями и регуляторами. Такое сотрудничество не имеет альтернативы — рынки взаимозависимы и требуют глобального подхода. При этом желательно применение различных форм регулирования и сотрудничества с другими регуляторами. [17.C.56]

Еще одной важной особенностью рынков электроэнергии является участие государства на разных уровнях и в разных сферах, в том числе, в управлении предприятий с государственным участием в производстве, транспортировке, распределении и диспетчировании электроэнергии. Государство по определению является регулятором в области электроэнергетики, поэтому перед конкурентными ведомствами, регуляторами рынка и предприятиями с государственным участием могут стоять противоречивые задачи. Возможность вмешательства и принятия решений по политическим мотивам создает угрозу для независимости регуляторов и конкурентных ведомств. Риски необоснованного государственного вмешательства способны приводить к риску изменения нормативной базы, что, в свою очередь, провоцирует вероятность дестабилизирующего влияния на рынки. Рынки электроэнергии весьма динамичны. Создание условий конкуренции, приватизация открывают рынок для новых участников, в первую очередь, это относится к оптовому сегменту.