Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Понятие и определение естественных монополий).pdf

Еще более значимым для формирования представлений о сущности понятия "естественно-монопольная среда" является, по нашему мнению, Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 950, в котором определено, что "госрегулированию подлежит деятельность субъектов естественных монополий в сфере услуг в транспортных терминалах, портах и аэропортах, включенных в реестр субъектов естественных монополий... и не вошедших в перечень субъектов естественных монополий, в сфере услуг в транспортных терминалах, портах и аэропортах", госрегулирование которых осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Тем самым Постановление Правительства РФ N 950 определяет обязательность государственного регулирования тарифов и цен на товары, работы и услуги, производимые не только субъектами естественных монополий (организациями, включенными в Реестр субъектов естественных монополий Федеральной антимонопольной службы РФ), но и субъектами хозяйственной деятельности, формально не относящимися к сфере естественных монополий. А из содержания Постановления Правительства РФ N 293 следует, что даже незначительное количество видов деятельности, относящихся к сферам естественных монополий, может стать достаточным основанием для включения организации в Реестр субъектов естественной монополии. Так, например, более чем из сотни видов услуг (по содержанию Приказа Министерства транспорта РФ от 17 июля 2012 г. N 241 "Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве РФ"), которые аэропорты гражданской авиации оказывают обслуживаемым ими авиакомпаниям, а также пассажирам и грузоотправителям, только 7 - 8 из них могут быть отнесены к услугам, подлежащим государственному регулированию (по тексту приложения к Постановлению Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293, в котором дан Перечень "услуг субъектов естественных монополий в аэропортах, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством"). Тем не менее, независимо от соотношения естественно-монопольных и обычных услуг, оказываемых в аэропортах, это является достаточным основанием для включения практически всех российских аэропортов в Реестр субъектов естественных монополий^[13].

Совсем недавно Приказом Федеральной антимонопольной службы РФ (далее - ФАС РФ) от 28 января 2016 г. N 75/16 "Об утверждении Перечней субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах и аэропортах, государственное регулирование которых осуществляется Федеральной антимонопольной службой" к категории субъектов естественных монополий были отнесены более 200 юридических лиц (относящихся главным образом к организациям, образующим инфраструктуру различных видов транспорта).

---

Очевидно, что сложившиеся подходы законодателей и органов исполнительной власти к регулированию естественно-монопольных отношений, а также к идентификации субъектов естественных монополий оказывают существенное влияние на представления о сущности естественно-монопольной среды, ее квалифицирующих признаках, ее границах и правовых основаниях государственного регулирования цен и тарифов на производимые товары, работы и услуги^[14].

Кроме того, на понимание сущности естественно-монопольной среды оказывает влияние и судебная практика. Хотя споры в сфере деятельности субъектов естественных монополий происходят не часто, однако в ряде случаев суды на основе своего анализа правоотношений выносят решения, определяющие какой-то вид экономической деятельности как сферу естественной монополии, а действующий в ней хозяйствующий субъект - в качестве субъекта естественной монополии. Так, например, по одному из рассмотренных дел суд пришел к выводу, что оказание услуг местной телефонной станцией при отсутствии конкуренции свидетельствует о нахождении данного сегмента рынка в условиях естественной монополии. Тем самым, установив наличие признаков естественно-монопольной среды, суд вышел за пределы перечня ст. 4 Закона N 147-ФЗ, указав в своем решении на обязательность государственного регулирования цен и тарифов на услуги телефонной связи, оказываемые субъектом естественной монополии (и создал прецедент по установлению локальной монополии в конкретном сегменте предпринимательской деятельности).

На основе анализа некоторых других судебных решений можно сделать вывод, что правовое значение для определения организации в качестве субъекта естественной монополии имеет не только включение ее в Реестр ФАС РФ. В ряде случаев, например при установлении признаков банкротства, суды придают важное значение и фактическому осуществлению субъектом естественной монополии деятельности, относящейся к естественно-монопольной^[15].

В то же время следует отметить, что правоотношения в сфере естественных монополий достаточно редко исследуются на уровне высших судебных инстанций. Так, например, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" нет ни слова об особенностях разрешения споров в связи с предпринимательской деятельностью субъектов естественных монополий, при том что в ряде случаев такие разъяснения судам и государственным органам, осуществляющим регулирование деятельности хозяйствующих субъектов, функционирующих в естественно-монопольной среде, представляются совершенно необходимыми. Такого рода определенность, предполагающая единообразие судебной практики, очень значима для производителей товаров, работ и услуг, которым важно представлять, может ли их хозяйственная деятельность быть определена правоприменителями как относящаяся к сфере естественных монополий. Этот интерес вполне оправдан содержанием ст. 7 Закона N 147-ФЗ ("Государственный контроль (надзор) в сферах естественной монополии"), на основе которой хозяйствующий субъект может подпасть под достаточно жесткие административные ограничения своей предпринимательской правоспособности.

---

Следует также учитывать, что одним из существенных признаков естественно-монопольной среды является отсутствие возможности замены товара, работы или услуги на им подобные. По тексту ст. 3 "Определения основных понятий" Закона N 147-ФЗ "товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами...". Как представляется, использование данного критерия по установлению наличия или отсутствия возможности замены товара, работы или услуги при деятельности хозяйствующего субъекта в естественно-монопольной среде должно быть одним из главных элементов анализа правоприменителем состояния рынков товаров, работ и услуг. На необходимость использования этого критерия указано, например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 июня 2002 г. N КА-А40/3439-02, в котором сделан вывод о том, что в каждом конкретном случае обязательным условием включения организации в Реестр субъектов естественных монополий является квалификация рынка, на котором действует данный производитель товаров или услуг.

Есть основания утверждать, что существующие критерии заменимости производимой хозяйствующим субъектом продукции достаточно условны и при полном отсутствии нормативного регулирования данного параметра рынка являются чисто оценочной категорией для правоприменителя. Однако без выяснения возможности заменимости продукции, выпускаемой хозяйствующим субъектом, у правоприменителя нет оснований определять конкретный вид предпринимательской деятельности как относящийся к сфере естественной монополии. При сложившихся подходах даже в отношении видов естественно-монопольной деятельности, указанных в ст. 4 Закона N 147-ФЗ ("Сферы деятельности субъектов естественных монополий"), возникают обоснованные сомнения о принадлежности некоторых из них к естественно-монопольной среде^[16].

Так, например, такой вид естественно-монопольной деятельности, как захоронение радиоактивных отходов, может производиться не только в специальных хранилищах, но и посредством вывода контейнеров с отработанным ядерным топливом в космическое пространство. А услуги общедоступной (федеральной) почтовой связи, которая также отнесена к сфере субъектов естественной монополии, давно уже осуществляются наряду с многочисленными региональными и общефедеральными службами курьерской связи.

Казалось бы, при наличии столь сложного объекта правового регулирования, к которому, безусловно, относятся субъекты естественной монополии, государственный регулятор (ФАС РФ) должен был бы создать соответствующую подзаконную нормативную базу. Однако, несмотря на большое количество действующих ведомственных нормативных актов, примерно 20 из которых определяют порядок государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий, нет ни одного документа, определяющего методику анализа правоотношений в естественно-монопольной среде.

---

Нет сомнений, что новая редакция Закона сможет оказать позитивное влияние на качество анализа состояния конкуренции на товарном рынке (с использованием Приказа ФАС РФ N 220), а также обеспечит возможность проводить анализ деятельности субъектов естественной монополии на основе норм Закона N 147-ФЗ "О естественных монополиях". В настоящее время, на основе действующих подзаконных нормативных актов, проведение такого анализа в сферах деятельности естественных монополий представляется невозможным.

Основными препятствиями на пути к успешному реформированию естественных монополий в РФ можно назвать:

- отсутствие необходимой законодательной базы;

- коррупция и низкий уровень культуры корпоративного управления;

- дефицит квалифицированных кадров и успешного опыта государственного регулирования экономики;

- значительные масштабы монополистических образований;

- «непрозрачность» производственно-хозяйст­венной деятельности монополистов и др.

Кроме того, при разработке пакета реформ следует непременно учитывать некоторые специфические особенности и условия функционирования российских естественных монополий:

исключительно большая протяженность территории РФ, в связи с чем возрастает роль естественных монополий как экономического механизма госу­дарственной интеграции; данный фактор также обуславливает значительный удельный вес транспортных издержек;

во многих регионах РФ весьма суровый климат, что обуславливает высокую энергоемкость всей экономической системы страны;

чрезвычайно большая роль отраслей естественных моно­полий в обеспечении экономической безопасно­сти РФ;

значительная степень изношенности основных фондов и низкий технологический уровень развития российских предприятий; пренебрежение инновационными, энерго- и ресурсосберегающими технологиями, что отбрасывает отечественные компании далеко назад, в плане международной конкурентоспособности^[17].

Эффективное реформирование отраслей естественных монополий в РФ не представляется возможным без учета всех вышеперечисленных факторов. В про­тивном случае это чревато остановкой большого количества промышленных предприятий, ростом задолженности за электроэнергию и коммунальные услуги и чрезмерным перекосом ориентации топливно-энергетического комплекса на внешний рынок. Следовательно, подход к ре­формам должен быть максимально взвешенным, осно­ванным на точных расчетах, с учетом передового зарубежного опыта в данной сфере.

---

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Естественные монополии играют огромную роль в жизни любой страны. Электро-, газо- и водоснабжение, железнодорожный транспорт, предприятия, обеспечивающие чистоту в городах - всё это естественные монополии. Они обеспечивают получение гражданами различных государств, средств первой необходимости (воды, газа, электричества). От их правильной и скоординированной работы зависят условия проживания людей. Естественные монополии – это необходимый элемент в жизни любой страны, ведь они позволяют значительно уменьшить расходы государства и помогают более эффективно использовать ограниченные природные ресурсы.

Вопрос о сущности естественных монополий, способах их реформирования и государственного регулирования в России приобрел в настоящее время особую значимость. Это обусловлено тесной взаимосвязью естественных монополий с социальной и экономической жизнью общества, их непосредственным влиянием на эффективность деятельности других субъектов экономики, а также несоответствием внутренней организации естественных монополий условиям функционирования в рыночной среде. Любые негативные моменты в ходе преобразований естественных монополий, осуществления структурных реформ прямо или косвенно могут отразиться на экономических показателях государства и благосостоянии его граждан. Такое положение естественных монополий обязывает государство проводить взвешенную экономическую политику.

Несоответствие структур естественных монополий и системы их государственного регулирования достигнутой степени развития рыночных отношений и условий интеграции в мировое экономическое пространство обусловило необходимость реформирования.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (ч. 1 ст. 4; ст. 3).
2. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ст. 3; ч. 1 ст. 4; ст. 5; ч. 1 ст. 10).
3. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2013 г. N ВАС-3482/12 по делу N А79-9925/2010; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 апреля 2012 года N ВАС-3243/12 по делу N А66-9757/2010.
4. Абросимова О. Ю., Малкина М. Ю. Особенности функционирования естественных монополий в современной России // Экономический анализ: теория и практика. 2014. № 12 (267). С. 56-64.
5. Абросимова О.Ю., Шмыровa Н.В. Естественные монополии: проблемы развития // Российское предпринимательство. − 2010. − № 3. − Выпуск 1 (154). – С. 30–36. 
6. Артемьев И. Глава ФАС предложил отменить закон о естественных монополиях. URL: http://lenta.ru/news/2015/02/20/monopolies/
7. Библиотека управления [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.cfin.ru
8. Буркеева Р.Г. Природа и функции естественных монополий // Вестник ОГУ. 2015. № 8 (114). С. 10.
9. Гаврилов А. И. Проблемы реформирования естественных монополий // Фундаментальные исследования. 2012. № 4.
10. Косинов В.А. Федеральный закон "О естественных монополиях" как препятствие к реализации конституционного права на конкуренцию // Современное право. 2015. N 10. С. 37.
11. Научная электронная библиотека [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.alleng.ru
12. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru
13. Радюкова Я. Ю. Реструктуризация естественных монополий как инструмент оптимизации их деятельности // Социально-экономические явления и процессы. 2015. Вып. 6. С. 154.
14. Радюкова Я.Ю. Естественные монополии: специфика функционирования в России на современном этапе // Социально-экономические явления и процессы. 2014. Вып. 1-2.
15. Рыженков А.Я. Конституционный запрет монополизации и его отражение в отраслевом законодательстве // Юрист. 2016. N 1. С. 30.
16. Рыженков А.Я. Состояние правовой политики России в сфере монополистической деятельности // Юрист. 2015. N 11.
17. Справочник для экономистов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.catback.ru
18. Уланов В. Л. О путях реформирования естественных монополий // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. - 2016. - N 6. - С. 139-146.
19. Чукаловa С. Н. Основные аспекты реформирования естественных монополий // Вестник Российской правовой академии. - 2015. - N 3. - С. 47-52.
20. Экономика. Социология. Менеджмент: федеральный образовательный портал [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru

---