Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Понятие и определение естественных монополий).pdf

Следует отметить, что правительство уже более 15 лет пытается устранить противоречия в законодательстве о защите конкуренции и о регулировании деятельности естественных монополий. С целью гармонизации правового регулирования представляется необходимым дополнить Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"^[5] (далее - Закон N 135-ФЗ) отдельными нормами, регулирующими специфические правоотношения, возникающие в сфере деятельности естественных монополий. Однако многие эксперты отмечают, что окончательная отмена "неудобного" для ФАС закона проблему отсутствия полноценной конкурентной среды не решит, так как устранение закона не является гарантией развития конкуренции на этих рынках. К данному замечанию следует отнестись критично, так как в настоящее время Закон N 147-ФЗ не позволяет хозяйствующим субъектам осуществлять предпринимательскую деятельность на том или ином товарном рынке. При отмене указанного Закона, соответственно, исчезнут и препятствия на пути реализации конституционных прав хозяйствующих субъектов на защиту конкуренции на многих товарных рынках^[6].

В настоящее время из-за регулируемого государством роста тарифов естественных монополий в России наблюдается высокая инфляция и слабый рост экономики (стагфляция). В последние годы рост общего индекса потребительских цен обусловлен в первую очередь устойчивым подъемом регулируемых государством тарифов естественных монополий. Например, розничные цены на электроэнергию для населения за период с 2008 по 2015 год выросли на 77%, для предприятий - на 92%. Стоимость газа для населения за этот же период выросла в 2,4 раза, а для предприятий - в 2,. Хозяйствующие субъекты перекладывают возрастающие издержки на потребителей и снижают инвестиции в производство, что соответственно влияет на уровень потребительских цен и рост экономики России.

Для сравнения: за период с 2008 по 2015 год цены на сотовую связь уменьшились на 0,9%, на бытовую технику - на 3,5%. Те отрасли, в которых отсутствует государственное регулирование и имеется конкуренция хозяйствующих субъектов, в течение последних пяти лет демонстрировали снижение цен либо незначительное повышение по сравнению с тарифами естественных монополий. Таким образом, удовлетворение спроса на рынках, где присутствуют естественные монополии, не происходит эффективнее при отсутствии конкуренции. Более того, ежегодно около 70% нарушений конкурентного законодательства в России происходит в отраслях, относящихся к сфере естественных монополий. Данный пример подтверждает, что в настоящее время Закон N 147-ФЗ не выполняет своих задач, а лишь тормозит развитие отечественной экономики^[7].

---

Следует отметить, что в настоящее время наблюдается тенденция кодификации законодательства, в том числе и в сфере антимонопольного регулирования. Мы считаем необходимым отменить Закон N 147-ФЗ и включить в Закон N 135-ФЗ положения, предусматривающие особенности государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Отмена Закона N 147-ФЗ создаст дополнительную возможность для реализации конституционного права хозяйствующих субъектов на конкуренцию в различных отраслях^[8].

Без применения продуманных и последовательных мер в данной сфере нельзя надеяться на успех экономических реформ и переход к рыночной экономике в России. Российской промышленности в "наследство" от командно-административной системы СССР достался целый комплекс гигантов-монополистов. Монополии в России - это, как правило, бывшие ведомства и крупные промышленные предприятия, которые после преобразования в акционерные общества получили значительные экономические преимущества и заняли доминирующее положение практически во всех отраслях российской экономики, не приложив к этому никаких усилий, что свойственно для конкурентной борьбы. При этом меры по антимонопольному регулированию в России стали предприниматься в условиях, когда конкурентного рынка и рыночных отношений не было вообще, а антимонопольная политика рассматривалась как часть политики создания рыночных отношений. В настоящее время антимонопольное регулирование должно быть направлено на разработку четких правил поведения всех хозяйствующих субъектов, формирование надежного механизма контроля за их соблюдением и создание эффективной системы правового обеспечения. Кроме того, антимонопольное регулирование должно стать частью конкурентного регулирования, которое в Российской Федерации практически не применяется. Борьба с монополиями является лишь частью конкурентной политики, которая включает в себя множество элементов (адвокатирование конкуренции, поддержка малого и среднего бизнеса при проведении торгов).

Одной из основных целей конкурентного права является обеспечение свободного потока экономических ресурсов. Конкурентная политика гарантирует успешное функционирование внутреннего рынка, а также защиту потребителей и хозяйствующих субъектов от недобросовестной конкуренции и злоупотреблений доминирующим положением. В условиях конкурентного рынка все хозяйствующие субъекты соперничают друг с другом на равных условиях, не пользуясь какими-либо привилегиями. В тех случаях, когда на рынке существует эффективная конкуренция, слабые и неспособные к ней участники вытесняются с рынка. Таким образом, конкурентное право не является средством к увеличению числа участников на рынке, а, наоборот, фактически помогает лишь сильнейшим в конкурентном отношении хозяйствующим субъектам.

---

2.2 Способы эффективного регулирования и перспективы развития естественных монополий в России

Основной проблемой реформирования естественных монополий при помощи рыночных методов даже в индустри­ально развитых экономических системах можно назвать их структур­но-технологическую неоднородность. Дело в том, что естественные монополии собой содержат комплекс отраслей жизнеобеспече­ния, остановка функциониро­вания которых непременно повлечет за собой остановку жизнедеятельности значительного числа стратегически важных субъектов хозяйствования.

В этой связи, рациональный и взвешенный подход к реформированию естественных монополий можно считать ключе­вым условием для сохранения динамичного развития и стабильности экономики РФ.

Пропорциональное и системное развитие отраслей естественных монополий является определяю­щим фактором инновационно-ориентированного развития страны в целом и ее отдельных регионов. На совре­менном этапе развития достаточно острой является проблема несоответст­вия внутренней организации естественных моно­полий факторам и условиям их функционирова­ния.

Дальнейшее разви­тие экономической системы РФ, с ее специфической, ярко выраженной «сырьевой» направленностью, в значительной мере зависит от стабильного функционирования отраслей естественных моно­полий^[9].

Проводимая руководством страны реструктуризация инфраструктурных отрас­лей можно считать основой для снижения издержек, как монополистов, так и всего общества в целом. Помимо всего прочего, эффективная реструк­туризация должна способствовать повышению инвестици­онной привлекательности этих и других отраслей отечественной промышленности.

Основной целью государственной политики в сфере регулирования отраслей естественных монополий можно назвать достижение баланса экономических интересов монополистов, который проявляется, с одной стороны, в улучшении финансово-хозяйственного положения естественных монополий и максимальном удовлетворении спроса на услуги естественных монополий со стороны общества и зарубежных потребителей.

---

Осуществляемые в современных условиях в РФ рефор­мы естественных монополий во многом базируются на адаптации к отечественным реалиям успешного зарубежного опыта реструктури­зации и развития рынков газа, нефти, электроэнергетики, железнодорожных перевозок связи и телекоммуникаций.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольное регулирование имеет целью обеспечение единства экономического пространства и формирование условий для эффективного функционирования товарных рынков. Однако нормы данного Закона регулируют главным образом деятельность хозяйствующих субъектов, находящихся в условиях конкурентной среды, предполагающих равенство участников экономической деятельности, при которых у них отсутствует возможность извлекать преимущества из своего незаконного или недобросовестного поведения^[10].

В несколько иной ситуации осуществляется предпринимательская деятельность субъектов, находящихся в естественно-монопольной среде, которая имеет ряд существенных отличий от конкурентной рыночной среды. Статья 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ) определяет понятие "естественная монополия" как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее при отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров^[11].

Следует согласиться с мнением комментаторов положений Закона N 147-ФЗ, отмечающих, что естественность данного вида монополии обусловлена главным образом технологическими особенностями производства товаров, работ или услуг, а также особым порядком предоставления этих товаров и услуг, когда у потребителя отсутствует возможность прибегнуть к услугам иной организации в этой же сфере деятельности

Однако Закон N 147-ФЗ определяет только сущность естественной монополии в целом (называя ее состоянием товарного рынка), не разъясняя признаков ее субъектов, а также особенностей их функционирования и структуры взаимосвязей этих субъектов. Этим обусловлена некоторая неопределенность с установлением наличия естественно-монопольных отношений, что связано, в свою очередь, с определением признаков естественно-монопольной среды и возможностей эффективного регулирования действующих в ней хозяйствующих субъектов. При этом для практики правоприменения более значимым является выявление принадлежности хозяйствующего субъекта к субъектам естественной монополии. Такого рода определенность совершенно необходима, так как довольно трудно представить себе юрисдикцию государственного органа (например, Федеральной антимонопольной службы РФ) в отношении "состояния рынка", а не конкретных юридических лиц, осуществляющих производство товаров или оказывающих услуги потребителям.

---

В соответствии со ст. 1 Закона N 147-ФЗ целью правового регулирования в сфере естественных монополий является "достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий". При этом нормы данного Закона практически не регулируют конкурентные отношения в сфере естественных монополий, что подтверждается отсутствием в тексте Закона N 147-ФЗ слова "конкуренция" и его синонимов.

Тем не менее в ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "Сферы деятельности субъектов естественных монополий" названо 15 - 20 видов деятельности, осуществление которых происходит в естественно-монопольной среде. Некоторые исследователи считают данный перечень закрытым , однако это суждение представляется не вполне убедительным. Кроме того, содержание перечня ст. 4 не согласуется, по нашему мнению, с содержанием других статей данного Закона. Дело в том, что реализованные в Законе N 147-ФЗ правовые механизмы предназначены для определения параметров преимущественно товарного рынка. Несмотря на тот общеизвестный факт, что оказываемые услуги занимают сегодня на российских рынках уже больший объем, чем производство товаров, "товарный" подход прослеживается и в ряде ведомственных нормативных актов. Так, например, принятый 28 апреля 2010 года Приказ Федеральной антимонопольной службы РФ N 220 называется "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке". Уместно заметить, что все перечисленные в ст. 4 Закона N 147-ФЗ ("Сферы деятельности субъектов естественных монополий") виды естественно-монопольной деятельности представляют собой не что иное, как различные виды услуг^[12].

Следует учитывать также, что есть ряд подзаконных нормативных актов, содержание которых дополняет и расширяет сферу естественно-монопольной деятельности, устанавливая ее новые виды, относящиеся к естественно-монопольным, или даже определяя конкретные организации как субъекты естественных монополий. Так, например, несколько лет тому назад Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства приняло решение (введенное Приказом Министерства от 23 ноября 2001 г. N 1231) "О включении в Реестр субъектов естественных монополий на транспорте ФУП "Госкорпорация по ОВД" и его государственных унитарных дочерних предприятий", в соответствии с которым более 20 юридических лиц (в том числе региональные предприятия Госкорпорации) были включены в Реестр субъектов естественных монополий на транспорте. А спустя несколько лет было принято Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293, утвердившее Положение о государственном регулировании цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, в котором перечень ст. 4 Закона N 147-ФЗ ("Сферы деятельности субъектов естественных монополий"), определяющий регулируемые виды деятельности, был дополнительно расширен.

---