Файл: Нотариат и его роль в защите гражданских прав и охраняемых законом интересов (Роль нотариата в механизме защиты гражданских прав).pdf
Добавлен: 22.05.2023
Просмотров: 221
Скачиваний: 3
Вследствие подобного правового регулирования у граждан и организаций складывается предубеждение, что юридическая консультация – исключительное право адвокатуры, которое не вправе реализовывать органы государственной власти и органы местного самоуправления, нотариат, частные организации с консалтинговым направлением бизнеса, общественные объединения. Вместе с тем, представительство доверителя в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве, а также в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях, никак не может отождествляться с более широким понятием юридической консультации. Конституционное право на юридическую помощь и право граждан на юридическую консультацию находятся в прямой логической зависимости, которую нельзя ставить в корреспонденцию исключительно с адвокатской помощью. Подобные выводы вытекают не только из общей логики приведенных выше рассуждений, но также из анализа ряда других федеральных законов.
В соответствии со статьей 19 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"[28] Правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями. Определенные юридико-консультационные полномочия возлагаются на судебные органы, о чем нет прямых указаний в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации"[29], однако неоднократно упоминается в актах процессуального характера.
В частности, согласно статье 9 (часть 2) Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется гражданское судопроизводство, разъясняется и обеспечивается право давать объяснения, заключения, выступать, заявлять ходатайства, подавать жалобы на родном языке или на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство процессом, разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения процессуальных действий, оказывает лицам, участвующим в деле, содействие в реализации их прав (часть 2 статьи 12 ГПК РФ).
Существуют и более специфические обязанности суда при отправлении правосудия по гражданским делам, связанные с оказанием гражданам фактической юридической помощи. Так, в определении об отмене судебного приказа судья разъясняет взыскателю, что заявленное требование им может быть предъявлено в порядке искового производства (статья 129 ГПК РФ). При подготовке дела к судебному разбирательству судья, в числе прочего, принимает меры по заключению сторонами мирового соглашения и разъясняет сторонам их право обратиться за разрешением спора в третейский суд[30] и последствия таких действий (пункт 5 части 1 статьи 150 ГПК РФ). Можно привести и ряд других примеров аналогичного свойства.
Наиболее емко обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления содействовать гражданам в реализации их права на квалифицированную юридическую помощь находит свое выражение в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"[31]. В соответствии со статьей 10 данного нормативного правового акта государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо: обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение; запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 анализируемого Федерального закона; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Таким образом, органы государственной власти и органы местного самоуправления несут определенные обязанности по содействию гражданам в сфере юридической консультации, однако подобная помощь не может быть безграничной. В частности, на суды возлагается лишь минимум обязанностей по разъяснению участникам процесса их прав и обязанностей, в то время как расширение консультационных обязанностей судов привело бы к нарушению других конституционных принципов отправления правосудия (равенство и состязательность сторон). Аналогичным образом органы законодательной и исполнительной власти имеют свое предназначение в механизме разделения властей, поэтому работа этих органов с обращениями граждан не должна и не может подменять собой профессиональные юридические консультации специализированных организаций (адвокатуры и нотариата). Консультация государственного органа в случаях, когда соответствующие вопросы подведомственны адвокатуре или нотариату, должна исчерпываться разъяснением гражданину, в адрес какой профессиональной юридической корпорации ему надлежит обратиться.
Однако в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате обязанности нотариата в сфере оказания гражданам юридической помощи регулируются недостаточно полным образом. Методология правового регулирования нотариальных правоотношений в данном нормативном правовом акте в основном опирается на регламентацию обязанности нотариуса "давать разъяснения по вопросам совершения нотариальных действий" (статьи 15 и 16), причем эта юридическая конструкция позиционируется законодателем и в качестве права, и в форме обязанности нотариуса.
Вместе с тем, более логичным было бы определение обязанности нотариуса давать разъяснения по вопросам совершения нотариального действия и права нотариуса на оказание более широкого спектра гражданско-правовых консультаций, в той или иной мере связанных с предполагаемыми нотариальными действиями. Первая часть в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате регламентируется законодателем сравнительно полно, в то время как вторая часть, по существу, остается вне рамок нормативного воздействия закона на данные общественные отношения.
Так, нотариус обязан разъяснить сторонам смысл и значение представленного ими проекта сделки (статья 54 Основ), по просьбе лица, которому отказано в совершении нотариального действия, нотариус должен изложить причины отказа в письменной форме и разъяснить порядок его обжалования (статья 48 Основ). Причем эти правовые нормы находятся в системной взаимосвязи не со статьей 15, а со статьей 16 Основ, что подчеркивает необходимость предупреждать о последствиях совершаемых нотариальных действий, с тем чтобы юридическая неосведомленность не могла быть использована во вред участникам гражданских правоотношений.
Исходя из предложенной концепции правового регулирования нотариальных правоотношений в законодательстве следует четко различать нотариальные действия и консультационные услуги нотариуса, которые имеют различный правовой режим и, соответственно, дифференцированные процессуальные формы. Перечень нотариальный действий исчерпывающим образом определяется в законодательстве, причем не только в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате, но и другими нормативными правовыми актами (Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", Гражданским кодексом Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Жилищным кодексом Российской Федерации; Семейным кодексом Российской Федерации, федеральными "О банках и банковской деятельности", "О рынке ценных бумаг", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "Об исполнительном производстве", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей").
Нотариальное действие имеет не только процессуальную форму, но и юридические последствия. В отличие от нотариальных действий, консультационные услуги нотариуса представляют собой выражение частного мнения специалиста в области права, которое может оказать значительную помощь гражданину в реализации его прав и законных интересов, но не облекается в процессуальную форму и не влечет за собой каких-либо юридических последствий. Во всяком случае, если совершение нотариального действия сопряжено с трудоемкими консультационными услугами, которые требуют значительных временных или интеллектуальных ресурсов, нотариусу логично оказать эти услуги непосредственно за соразмерную плату, а не направлять клиента в адрес адвокатских образований. Такая возможность должна быть непосредственно указана в законе.
При таком подходе к организации нотариального дела необходимо соблюдение не только высокого профессионального ценза нотариусов, но и определенных внешних атрибутов нотариальной конторы, обеспечение благоприятного имиджа нотариальных услуг, высокого уровня обслуживания населения. Помещение нотариальной конторы должно обеспечивать свободный доступ к нотариусу, тайну совершения нотариального действия, сохранность нотариальных документов, а также печати, штампов и бланков нотариуса. В случае осуществления нотариальной деятельности в одном помещении двух и более нотариусов, каждый из них обязан обеспечить тайну совершения нотариального действия, хранение нотариальных документов, а также печати, штампов и бланков.
При несоответствии помещения нотариальной конторы требованиям, установленным законом, территориальный орган юстиции должен направлять представление об устранении нарушений, неисполнение которого влечет привлечение нотариуса к дисциплинарной ответственности. Нотариус обязан информировать нотариальную палату, налоговый орган, территориальный орган юстиции о месте нахождения его нотариальной конторы, а также о его изменении. Правовые основания пользования помещением, в котором располагается нотариальная контора, могут быть различными, однако права на пользование помещением должны подтверждаться соответствующим документом, отвечающим требованиям законодательства. В целях защиты интересов граждан в законодательстве необходимо также предусмотреть положения о порядке установления графика работы нотариусов.
Участие нотариата в реализации конституционного права граждан на квалифицированную юридическую помощь требует соблюдения ряда условий, к числу которых следует отнести высокую профессиональную подготовку нотариусов, государственный и корпоративный контроль за их деятельностью, высокие стандарты качества оказываемых публичных услуг, постоянный их мониторинг как со стороны самого нотариуса, так и силами соответствующих нотариальных палат и уполномоченных органов юстиции. Концепция активного нотариата предполагает, что нотариальное сообщество должно постоянно заботиться о расширении спектра оказываемых публичных услуг, иметь "обратную связь" с гражданами и юридическими лицами, обобщать поступающие от них замечания и предложения, принимать необходимые меры для устранения выявленных недостатков и обращаться в уполномоченные государственные органы с соответствующими инициативами в случаях, когда компетенции нотариусов оказывается недостаточно для разрешения обнаруженных проблем.
В этой связи, на наш взгляд, в законодательстве целесообразно предусмотреть право специальной законодательной инициативы федеральной нотариальной палаты в Государственной Думе, а нотариальных палат субъектов Федерации – в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Это позволило бы не только вносить законопроекты о нотариате и нотариальной деятельности соответствующим нотариальным палатам, но и обеспечивать их право на получение законопроектов о нотариате, внесенных другими субъектами права законодательной инициативы, для разработки замечаний и предложений. В отсутствие такого права нотариальные палаты не имеют гарантированной законом возможности отстаивать свои корпоративные интересы в законодательном процессе, а вопрос об их участии находится в пределах свободного усмотрения парламента и органов законодательной власти субъектов России.
Нотариальные услуги характеризуются общезначимой направленностью и имеют неограниченных круг субъектов, прибегающих к нотариальной юридической помощи. Мониторинг качества нотариальных услуг – задача всего нотариального сообщества. На наш взгляд, государственный контроль в отношении данного объекта должен гарантировать определенный минимум соблюдения заранее определенных законом стандартов и условий, в то время как внутрикорпоративный контроль может преследовать и более высокие требования. Особенно важно поручать осуществление подобных функций опытным нотариусам, пресекая недобросовестную практику со стороны их молодых коллег. Это обеспечит преемственность в нотариальном сообществе, сохраняя позитивные традиции и гарантируя инновационное развитие отдельных направлений в функционировании нотариата.
С учетом федеративного устройства Российской Федерации и разнообразия социально-экономических условий в различных регионах России, полагаем целесообразным отнесение полномочия по определению стандартов нотариальных услуг к законодательной компетенции субъектов Федерации. Такой подход позволит, с одной стороны, определить, насколько быстро, доступно, качественно и без избыточных обременений оказана нотариальная услуга, с другой – создаст для всех участников нотариальных правоотношений возможность инициировать в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации изменения в государственных стандартах нотариальных услуг, если они по каким-либо причинам не реализуются на практике. Именно гибкость подходов к законодательному регулированию стандартов нотариальных услуг, необходимость сравнительно частого пересмотра подобных нормативно-правовых решений, диктуют необходимость отнесения данного полномочия к ведению субъектов Российской Федерации. При этом следует учитывать, что изменения в объеме, порядке и условиях оказания нотариальных услуг могут болезненно сказаться на потребителях этих услуг. Во всяком случае, законодатель субъекта Федерации не вправе пересматривать стандарты нотариальных услуг в сторону их ухудшения для граждан и корпораций.