Файл: Контроль за оперативно-розыскной деятельностью.( Основные черты и признаки конституционного контроля).pdf
Добавлен: 25.05.2023
Просмотров: 300
Скачиваний: 3
В решениях заседаний коллегий Генеральной прокуратуры РФ неоднократно декларировалось приоритетное значение прокурорского надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности и необходимость его усиления[5]. Такое внимание обусловлено общим состоянием законности в этой сфере правоохранительной деятельности. Обобщения прокурорско-надзорной практики свидетельствуют о многочисленных нарушениях, допускаемых оперативно-розыскными службами при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Однако на практике существуют объективные сложности, возникающие при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, обусловленные произошедшим за последние годы реформированием правоохранительной системы и структуры правоохранительных органов, правового регулирования их деятельности. Данные изменения в свою очередь повлекли необходимость переосмысления и теоретического обоснования места и роли органов прокуратуры в новых условиях. Базовые положения теории относительно предмета и задач прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности, в т.ч. при выявлении и раскрытии преступлений оперативно-розыскными органами, которые до недавнего времени казались устоявшимися, подвергаются переоценке.
Анализ особенностей и специфики прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности позволяет выделить ее самостоятельный предмет и специальные задачи. Однако понимание сущности прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, в условиях недостаточно развитого законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора за исполнением законов, во многом зависит от интерпретации соответствующих норм на уровне ведомственных нормативно-правовых актов, вызывающей определенные затруднения при попытке их научного обоснования.
Например, считаем, что ограничивать предмет прокурорского надзора на подзаконном уровне нельзя, поскольку это противоречит требованиям ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, относящей такие решения к уровню федерального закона.
Вместе с тем в разработанном совместном указании Генеральной прокуратуры РФ № 215/69 и МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» содержится положение о том, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. Это противоречит ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», не устанавливающей таких пределов. При этом изменения и дополнения[6], внесенные в 1999 г. в ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», свидетельствуют о том, что законодатель осознанно изъял из нее ограничения предмета прокурорского надзора, если это связано со сведениями об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Статья 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяет предмет надзора, который и так не содержит указанные элементы. Вместе с тем документы, содержащие сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности, могут быть изучены уполномоченным прокурором при проверке законности в сфере оперативно-розыскной деятельности. Данный вывод основан на том, что правовые нормы, регламентирующие указанные правоотношения, хотя и содержатся во внутриведомственных инструкциях закрытого характера, идут в развитие требований федерального законодательства. При этом прокурор не вмешивается и не оценивает организацию, тактику, методы и средства осуществления оперативно-розыскной деятельности, если они не нарушают законодательных предписаний. Кроме того, при проверке исполнения требований ст. 2 и 14 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» уполномоченный прокурор может оценить,
все ли необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства были приняты оперативно-розыскным органом, только обратившись к указанным Инструкциям, регламентирующим вопросы организации, тактики, методов и средств осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Таким образом, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением норм Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», постольку его обращение к нормативным актам соответствующих органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, оправдано и необходимо лишь тогда, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности деятельности и решениям поднадзорных оперативно-розыскных органов, т.к. положения ведомственных актов могут конкретизировать положения Закона, определять механизмы его исполнения.[7]
Такой подход можно обосновывать тем, что «подзаконные акты в большинстве случаев являются непременным элементом механизма исполнения законов. Общие положения законодательных актов в них получают конкретизацию, снабжаются рекомендациями, расширяющими представление правоприменительных органов об условиях исполнения законов. С их помощью достигается более глубокое и всестороннее уяснение смысла законов». При этом указанная нами необходимость обращаться к подзаконным актам, издаваемым оперативно-розыскными органами, отнюдь не противоречит тезису о том, что «прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением»6, поскольку такое обращение производится не с целью проверки исполнения подзаконного акта, а с целью проверки исполнения требований Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
2.2. Предмет и сущность прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью
Проблемы, связанные с определением предмета прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности обусловлены также наличием различных подходов к определению предназначения прокуратуры. Согласно одному из них прокуратуру понимают как преимущественно правозащитный орган, а согласно другому – как правоохранительный.
Определение прокуратуры только как правозащитного государственного органа на практике обычно ведет к сокращению полномочий прокурора и уменьшению роли прокуратуры, поскольку правозащитная деятельность выражается в основном в надзоре за соблюдением законов и не охватывает их исполнения. Вместе с тем деятельность прокуратуры в равной степени должна обладать как правозащитной, так и правоохранительной направленностью. Отличие этих видов деятельности, по нашему мнению, заключается в том, что правозащитная деятельность прокуратуры реализуется посредством осуществления надзора за соблюдением законов, в то время как ее правоохранительная деятельность реализуется посредством осуществления надзора за исполнением законов поднадзорными органами.
Таким образом, эффективность работы оперативно-розыскных органов уже не является характеристикой только их оперативно-хозяйственной деятельности и выходит из исключительной компетенции органов ведомственного контроля, становясь требованием закона, а поскольку надзор за исполнением требований закона относится к компетенции органов прокуратуры, постольку и эффективность деятельности оперативно-розыскных органов по достижению задач оперативно-розыскной деятельности подлежит обязательной оценке со стороны прокурора.[8]
Вместе с тем практика, которая, как известно, является критерием истины, свидетельствует об определенной потребности в оказании содействия со стороны уполномоченных прокуроров оперативно-розыскным органам, несмотря на исключение из Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» требования способствовать решению задач оперативно-розыскной деятельности, содержавшегося в ранее действовавших приказах. Как правило, практикующие прокурорские работники признают невозможность «обеспечения законности» применением только общих средств прокурорского надзора и подтверждают необходимость для оказания содействия выполнению задач оперативно-розыскной деятельности мерами и средствами прокурорского надзора.
Например, из п. 2.1 Положения об отделе по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Калининградской области следует, что «отдел обеспечивает надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в целях: осуществления защиты граждан и общества от преступных посягательств, прав жертв преступлений…».
Также из п. 3.1 Положения о старшем помощнике, помощниках прокурора Хабаровского края по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму, что их основными задачами «является обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, организаций общества и государства от преступных посягательств…».
Оценивая указанные положения, следует согласиться с тем, что защита граждан и общества от преступных посягательств, а также защита прав жертв преступлений реализуются в т.ч. и посредством решения задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению и раскрытию преступлений, определенных ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Подобные положения обнаружены нами также при изучении организационно-распорядительных документов и в иных органах прокуратуры.[9]
Кроме того, в аналитических справках отдельных прокуратур как на недостаток указывают на то, что «прокурор не принимает необходимых мер по реализации оперативной информации и пресечению деятельности
В поиске решения вопроса о роли прокуратуры в обеспечении исполнения оперативно-розыскными органами требований закона выявлять и раскрывать преступления18, особого внимания заслуживает позиция О.Д. Жука, который высказался о существовании, наряду с уголовным, оперативно-розыскного преследования. При этом он указал, что опыт деятельности органов прокуратуры, где в дальнейшем успешно осуществлялось уголовное преследование по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 210 УК РФ, и о преступлениях, совершенных участниками организованных преступных сообществ, свидетельствует о том, что прокурор не может устраняться от оперативно-розыскного преследования[10].
Изложенную точку зрения подтверждает яркий пример, когда вмешательство уполномоченного прокурора, выразившееся в даче указаний скоординировать деятельность оперативно-розыскным органам различных правоохранительных ведомств, осуществляющим параллельные оперативные разработки в отношении одного организованного преступного сообщества, привело к его нейтрализации. Представляется, что без такого вмешательства прокурора положительный результат был бы недостижим, поскольку в силу сложившихся в оперативно-розыскной деятельности традиций различные оперативно-розыскные органы «не делятся» между собой оперативной информацией.
Анализируя различия в позициях ученых по вопросу необходимости содействия выполнению задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению и раскрытию преступлений мерами прокурорского надзора, а также складывающиеся на практике тенденции, следует признать, что данная проблема не нашла своего окончательного разрешения. Однако мы склоняемся к мнению о необходимости усиления роли прокуратуры в сфере прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, поскольку существующие угрозы правопорядку и безопасности в нашей стране обусловливают достаточно высокие запросы общества и государства к деятельности правоохранительных органов, в т.ч. и прокуратуры по борьбе с преступностью и не позволяют сводить ее роль только к выполнению правозащитной деятельности в отрыве от правоохранительной.
Глава 3. Институт судебного контроля в сфере оперативно-розыскной деятельности
3.1.Судебный контроль в сфере оперативно- розыскной деятельности
Институт судебного контроля в сфере оперативно-розыскной деятельности (далее — ОРД) появился в нашей стране после принятия Конституции РФ (1993 г.), где право давать разрешение на проведение оперативно-розыскных мероприятий (далее — ОРМ), ограничивающих конституционные права граждан, было предоставлено исключительно органам судебной власти. Обоснованием такого расширения сферы судебной деятельности послужила идея об особом предназначении судебной власти в правовом государстве. Многие ученые считают, что судебную власть нельзя отождествлять только с понятием правосудия и таким образом сводить к рассмотрению уголовных и гражданских дел по существу. [11]
Настоящая судебная власть, по мнению В.М. Савицкого, «может возникнуть в результате приобретения судом качественно новых функций, отнюдь не сводимых к тому, что раньше обычно именовалось правосудием»[12]. По сути речь идет о на-делении судебных органов особыми полномочиями по осуществлению специфической функции судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в различных сферах государственной деятельности. Теперь только судья, а не прокурор вправе принимать решения, разрешающие проведение ОРМ, ограничивающих права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ст. 23 Конституции РФ); право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23 Конституции РФ); право на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ).