Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах.pdf
Добавлен: 25.05.2023
Просмотров: 179
Скачиваний: 3
Обычно в экономической литературе к сфере естественных монополий относят транспортировку газа, нефти, и нефтепродуктов, железнодорожные перевозки, услуги электросвязи, почтовой связи, передачу электрической и тепловой энергии. Рассмотрим особенности реформирования естественной монополии, функционирующей в сфере железнодорожных перевозок на примере приватизационных процессов, реализованных в некоторых европейских странах, а также проанализируем проводимые мероприятия по реформированию железных дорог в России.
В течение достаточно продолжительного периода наиболее эффективным методом управления предприятиями железнодорожного транспорта считалось прямое государственное регулирование. Однако, начиная с 1980-х гг., традиционные способы и подходы к управлению железными дорогами изменились. Именно в этот период идея приватизации государственных монопольных предприятий становится весьма востребованной. К числу основных причин пересмотра подходов к управлению железными дорогами и необходимости реформирования на тот период, следует отнести не совсем эффективную деятельность государственных предприятий в сфере железнодорожного транспорта практически во всех европейских странах. Низкая эффективность деятельности железнодорожных монополий проявлялась обычно в том, что их финансовое положение постоянно ухудшалось, даже, несмотря на значительные объемы средств, выделяемые государством.
Однако, даже при наличии примеров неэффективного функционирования государственных железнодорожных монополий, представляется весьма затруднительным дать однозначный ответ - в какой форме следует организовывать деятельность в сфере железнодорожных перевозок: в форме монополии, находящейся в государственной собственности или же в виде конкурирующих частных компаний.
Прежде всего, нужно отметить, что как в случае государственной монополии, так и у частных предприятий существуют свои позитивные и негативные аспекты деятельности. Допустим, если в качестве основного критерия эффективности рассматривать результаты финансово-хозяйственной деятельности, можно заметить, что финансовые показатели деятельности государственных железных дорог обычно несколько хуже, чем у частных компаний. С другой стороны, только государственные железнодорожные монополии имеют достаточные финансовые и материальные ресурсы, необходимые для поддержания и развития транспортной инфраструктуры, разработки и внедрения инноваций, без которых устойчивое развитие отрасли вряд ли возможно. Например, только государственные железнодорожные предприятия с помощью собственной научно-исследовательской базы проектируют и вводят в эксплуатацию новые типы поездов и вагонов, осуществляют строительство специализированных линий.
Кроме того, не следует забывать о том, что государственные железнодорожные монополии берут на себя расходы, связанные с осуществлением менее выгодных, а иногда даже нерентабельных пассажирских перевозок. Например, по состоянию на конец 2012 года государственные субсидии, выделяемые на компенсирование убытков от пассажирских перевозок ОАО «Российские железные дороги», составили порядка 30,5 миллиардов рублей[14]. Речь идет о предоставлении льгот определенным категориям граждан (пенсионерам, студентам, инвалидам), а также об обслуживании транспортных потребностей пенитенциарной системы и армии. Именно в силу низкой рентабельности такого рода перевозок частные железнодорожные компании изначально стремятся избежать обслуживания вышеуказанных секторов и стараются занять только те сегменты рынка, которые в перспективе будут приносить им высокие доходы.
Несмотря на специфические особенности методов реформирования государственных железнодорожных монополий, применявшихся в каждой отдельно взятой стране, можно выделить некоторые общие направления проводимых мероприятий в целях преобразования железных дорог в конкурирующие частные предприятия:
1) частичное списание и реструктуризация долговых обязательств, проведение мероприятий по финансовому оздоровлению железнодорожных монополий, частичная отмена системы государственного субсидирования;
2) разделение и организационное обособление железнодорожных монополий на два сектора - инфраструктуру и эксплуатацию, а также предоставление возможности выхода на рынок частным компаниям;
3) внедрение системы самоокупаемости (т.е. основным целевым ориентиром являлось не получение прибыли, а достижение безубыточности)[15].
Рассмотрим теперь, какие основные модели применялись для реформирования железнодорожных монополий в различных странах.
1. Реформирование железных дорог Швеции. Фактически первая полноценная реформа железных дорог была проведена в Швеции в конце 1980-х гг. Реформа началась с того, что железнодорожная монополия («Государственные железные дороги» - Statens Jamvagars) была разделена на два сектора: инфраструктурный и эксплуатационный. Для этого на базе монополии были созданы две компании, одна из которых занималась решением вопросов развития и поддержания железнодорожной инфраструктуры (Banverket), а другая - осуществляла грузовые и пассажирские перевозки (Statens Jamvagars). В рамках такой системы инфраструктурная компания отвечала за управление всем комплексом железнодорожных коммуникаций и вспомогательных производств, занималась вопросами реконструкции и модернизации транспортной сети, а также предоставляла инфраструктуру, ремонтно-техническое обслуживание и коммуникации в пользование эксплуатационным компаниям за фиксированную плату. Полученные доходы использовались, главным образом, на покрытие общественно значимых затрат (например, на обеспечение безопасности движения, обновление основных средств, защиту окружающей среды).
Понятно, что поскольку получение прибыли не ставилось в качестве основной цели деятельности инфраструктурной компании, то совокупные затраты не полностью покрывались за счет собственных доходов. Оставшаяся часть инфраструктурных расходов (примерно 26 %) покрывалась за счет дотаций со стороны государства. Что касается эксплуатационной компании, то она функционировала как коммерческое предприятие с целью получения прибыли от своей деятельности. Проблема осуществления социально значимых, но низкорентабельных перевозок, была решена с помощью выплаты целевых государственных компенсаций.
Реформирование железных дорог продолжилось в 2001 г., когда на базе эксплуатационного сектора был создан ряд обособленных предприятий, специализирующихся на отдельных видах деятельности: Green Cargo AB (управление грузовыми перевозками); Statens Jamvagars (управление пассажирскими перевозками); Euromaint (ремонтно-техническое управление); Unigrid (управление по автоматизации и информационным технологиям); Jemhusen (управление объектами железнодорожной недвижимости)[16]. Отличительной особенностью шведской модели реформирования было сохранение созданных компаний в государственной собственности, при этом у данных предприятий появилась возможность привлечения в эту отрасль сторонних коммерческих компаний.
Важнейшим итогом проведения реформирования на железных дорогах Швеции стало улучшение состояния всего железнодорожного комплекса. Это, прежде всего, отразилось на изменении финансово-экономических показателей. Помимо этого, заметно улучшилось качество оказываемых услуг в пассажирских и грузовых перевозках благодаря обновлению подвижного состава, внедрению новых логистических методов. Таким образом, шведская модель реформирования железнодорожного комплекса наглядно продемонстрировала возможность создания конкурентного рынка транспортных услуг одновременно с активным государственным регулированием в этой отрасли.
2. Реструктуризация железных дорог в Германии. Процесс реформирования железных дорог Германии начался в 1994 г., когда было создано акционерное общество «Немецкие железные дороги» (Deutsche Bundesbahn AG). Далее, в рамках данного предприятия были выделены инфраструктурный и эксплуатационный сектора. На втором этапе (с 1998 г.) был проведен процесс выделения самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов, причем разделение на отдельные компании проводилось по признаку специализации. Так, в рамках железнодорожного холдинга был создан ряд акционерных компаний: DB Regio (региональные перевозки), DB Cargo (грузовые перевозки), DB Netz (управление инфраструктурой), DB Station & Service (техническое обслуживание)[17]. При этом созданные акционерные компании, получили возможность самостоятельно оказывать транспортные услуги. Кроме того, в целях создания в отрасли конкурентного рынка железнодорожная инфраструктура стала доступной для независимых частных компаний.
Немаловажной особенностью реформы в Германии стала так называемая регионализация, т.е. передача контрольных и регулирующих полномочий в сфере перевозок транспортным администрациям региональных и местных органов власти. При такой системе региональные органы власти несли неполную финансовую ответственность, поскольку для покрытия совокупных затрат по эксплуатации и модернизации объектов железнодорожной инфраструктуры федеральным правительством были образованы специализированные фонды покрытия. В результате реформ железных дорог Германии удалось достичь не только существенного изменения экономических показателей (увеличения объемов пассажироперевозок и снижения совокупных затрат), но и решить проблему технического перевооружения, а также погашения обязательств перед кредиторами.
Следует, однако, отметить некоторые трудности, возникшие в ходе выполнения реформы. Так, существенным негативным последствием явилось то обстоятельство, что частные транспортные компании, вышедшие на рынок, в основном были заинтересованы только в оказании рентабельных услуг (например, осуществление пригородных перевозок пассажиров). В то же время в секторе грузовых перевозок успешная реализация реформы была возможна только при условии привлечения сторонних железнодорожных операторов. Вдобавок к этому, железнодорожный транспорт не в полной мере привлекался к участию в смешанных типах перевозок, что ослабляло позиции железных дорог по сравнению с другими участниками транспортного рынка. В целом, несмотря на некоторые недоработки, реформу железных дорог в Германии можно считать весьма успешной.
3. Реформа на железных дорогах Великобритании. При обзоре существующих методов и моделей реформирования железнодорожного транспорта, нужно четко осознавать, что не всегда подобные процессы приводят к положительным результатам. Так, после реформы железных дорог в Великобритании ситуация в данной отрасли намного ухудшилась. В качестве основных целей проведения реформы железнодорожного транспорта в Великобритании можно рассматривать снижение издержек и улучшения качества услуг. Кроме этого, до начала реформы железные дороги показывали весьма негативные результаты деятельности. Так, за 40 лет в общем объеме грузовых перевозок доля железных дорог снизилась с 40% до 7%, а в пассажирских - с 17% до 5%[18]. Снижение объемов перевозок одновременно с увеличивающимися затратами сделало государственное предприятие «Британские железные дороги» (British Railroads) убыточным. Вследствие этого в 1993 г. был принят закон «О железнодорожном транспорте», который лег в основу программы приватизации железных дорог Великобритании. В рамках реформы государственное предприятие «Британские железные дороги» (British Railroads) было реструктурировано с выделением секторов инфраструктуры и эксплуатации. Инфраструктурный сектор был передан в управление компании Railtrack.
Кроме того, государство дополнительно оказывало финансовую помощь инфраструктурному комплексу путем целевых выплат на строительство и реконструкцию железнодорожных коммуникаций. Все остальные расходы компания Railtrack должна была финансировать за счет доходов, получаемых в виде платы за пользование инфраструктурой или от сдачи в аренду недвижимого имущества, а не за счет государственных дотаций. Что касается эксплуатационного сектора, то в результате реформы все подразделения, занимавшиеся ранее в British Railroads грузовыми и пассажирскими перевозками, были приватизированы и разделены на несколько групп частных компаний. Подвижный состав был передан в ведение лизингового холдинга ROSCO (Rolling Stock Supply Companies), который предоставлял его на правах долгосрочной аренды грузовым и пассажирским перевозчикам.
Собственно транспортными перевозками занимались 25 пассажирских и 7 грузовых компаний. Для эффективной деятельности и создания конкуренции для вновь созданных компаний правительством был введен принцип свободного выхода на рынок транспортных услуг. Выход на рынок новых компаний-перевозчиков осуществлялся с помощью приобретения франшиз сроком на 7 лет и более. Выдачей франшиз на пассажирские перевозки занималась специализированная служба OPRAF (The Office of Passenger Rail Franchising), созданная при министерстве транспорта. Она выступала как заказчик пассажирских перевозок, устанавливая тарифы на оказываемые услуги и предоставляя дотации по социально значимым и низкорентабельным перевозкам.
Итоги реформы в Великобритании нельзя оценивать позитивно, поскольку многие приватизационные мероприятия не только не улучшили, но напротив намного усложнили деятельность железных дорог. Так, в результате реформы образовалась сложнейшая структура с громоздкой системой взаимодействия между участниками рынка. Помимо этого, в соответствии с принятой схемой приватизации, компания Railtrack не получила полных прав собственника железнодорожной инфраструктуры. Это привело к тому, что на деятельность компании накладывалось большое количество ограничений и запретов, которые впоследствии привели к ее убыточности даже, несмотря на значительную государственную поддержку.
Позднее, в 2002 году на базе компании Railtrack было создано новое инфраструктурное предприятие - Network Rail Infrastructure, которое также оказалось убыточным. В 2012 году акции компании были полностью выкуплены государством, и, таким образом, железные дороги в Великобритании опять перешли под государственный контроль.