Файл: Реформа электроэнергетики в России и за рубежом.pdf

Среди иных ключевых проблем сетевого комплекса следует указать:

-дискриминацию в модели тарифообразования на местном уровне в пользу недобросовестных территориальных сетевых организаций;

-нерешенность проблемы перекрестного субсидирования^[5].

В генерирующем секторе так и не была создана необходимая для снижения цен и издержек конкурентная среда. Анализ состояния конкурентной среды, регулярно проводимый Федеральной антимонопольной службой России, показывает высокую и крайне высокую степень рыночной концентрации почти во всех зонах свободного перетока мощности.

Действующий механизм договоров на предоставление мощности изначально задумывался в качестве гарантии исполнения обязательств по вводу новой мощности инвесторами после покупки ими генерирующих компаний в ходе реформы РАО «ЕЭС России». Вся новая генерация, построенная по договору на предоставление мощности, автоматически проходит конкурентный отбор. Однако цена на их мощность как минимум в пять раз выше предельного уровня цен государства, хотя это одно из условий подписания таких договоров.

Фактически механизм, гарантирующий выполнение обязательств инвесторов, подкрепленный договором на предоставление мощности, превратился в порочный для нашей электроэнергетики инструмент, исключающий предпринимательские риски для генерирующих компаний, гарантируя им окупаемость инвестиций в рекордно короткие по отраслевым меркам сроки. Для энергетических объектов был принят нормальный срок окупаемости - 8 лет, при нем целесообразно осуществлять дополнительные капитальные вложения.

Данный негативный факт указывает на то, что устоявшаяся на сегодняшний день организационно-экономическая модель тарифообразования приводит к низкорентабельной или даже убыточной работе производственных комплексов электроэнергетики.

Анализ показывает, что ключевые проблемы современной российской электроэнергетики были заложены в ходе реформирования отрасли, они носят системный характер и для их решения необходим комплексный подход. Системная проблема реформы электроэнергетики - неверное понимание ее приоритетов.

Очевидно, что государственное вмешательство и государственное регулирование - не синонимы, просто первое, как правило, является порождением ошибок второго. Чем более либеральной становится экономика страны, тем сильнее она нуждается в сильных и эффективных регуляторах, способных, как «всевидящее око» государства, эффективно корректировать действия «невидимой руки» рынка, когда ее поведение идет вразрез с экономическими интересами всех субъектов экономики и общества.

Восстановление экономического роста и связанный с этим рост потребления электроэнергии в конце 1990-х - начале 2000-х годов отчетливо выявили грозящую перспективу нехватки генерирующих мощностей и возможностей сетевой инфраструктуры для удовлетворения потребностей экономики в электроэнергии.

В качестве решения данной проблемы менеджментом РАО «ЕЭС России» во главе с Анатолием Чубайсом была предложена реформа отрасли, призванная решить эти проблемы. В качестве ключевых мер реформирования были осуществлены:

-разделение активов РАО «ЕЭС России» по видам деятельности (монопольные и потенциально конкурентные);

-формирование рыночной конкурентной среды;

-приватизация активов в потенциально конкурентных видах деятельности.

Разделение активов и их приватизация были выполнены в кратчайшие сроки и могут быть признаны в целом успешными. Ради соблюдения сроков проведения реформы пожертвовали созданием рыночной среды, это нельзя признать успешным и законченным.

Среди ключевых негативных последствий реформы и созданной модели тарифообразования следует указать на форсированный рост тарифов на электроэнергию для конечных потребителей, утрату доверия инвесторов, которые опасаются инвестировать в производственный комплекс на фоне неясной ситуации с вводом новых генерирующих мощностей.

По расчетам Института проблем естественных монополий, с 2002 по 2012 год цена электроэнергии для населения росла в среднем на 14% в год, что почти в два раза быстрее инфляции. За этот период тарифы подскочили почти в четыре раза. В Европейском Союзе стоимость электричества поднимается на 5-7% в год, в США - на 3,5%.

Все больше платят и промышленные потребители. Например, в сельском хозяйстве стоимость киловатт-часа выросла в 5,5 раза - с 0,7 руб. в 2002 году до 3,8 руб. в 2012-м. В среднем же электроэнергия для промышленности в России дорожала на 10% в год и выросла почти в три раза за десять лет. Для сравнения: в Великобритании цены выросли в 2 раза, Германии - в 1,8 раза, Франции - 1,6 раза, США - в 1,4 раза.

Рост потребления электроэнергии в России за период с начала фазы активного экономического роста страны в среднем составлял около 1,5% в год, а общий прирост потребления составил чуть более 20% с 2000 года.

Результаты реформы российской электроэнергетики на сегодняшний день неутешительны: цены для конечных потребителей достигли неоправданно высокого уровня. При наличии возможности построить собственные генерирующие мощности потребители все чаще прибегают к этому средству снижения издержек на электроэнергию, хотя общеизвестно, что единая энергосистема, как правило, производит электроэнергию с наименьшей себестоимостью за счет эффекта масштаба и соответствующего снижения себестоимости.

Целью реформы должно являться полное удовлетворение спроса с учетом минимизации издержек потребителей на электроэнергию, в то время как при- влечение частных инвесторов и конкретные параметры модели отраслевого рынка - лишь возможные инструменты для достижения этой цели.

Любое предложение по реформированию электроэнергетики должно обосновываться именно тем, как оно способствует достижению цели минимизации издержек на электроэнергию для потребителя, а не мировым опытом ее реформирования, особенно без анализа его применимости в российских условиях, или чьими-то экономико-мировоззренческими идеалами^[6].

Системная проблема электросетевого комплекса, препятствующая росту его эффективности, а значит, и снижению темпов роста тарифов, - его непрозрачность. Практика показывает, что непрозрачность начинается на этапе формирования инвестиционных программ, показателей необходимой валовой выручки, отражается в региональном тарифе со всеми действующими механизмами перекрестного субсидирования и достигает пика при утверждении тарифов на местном уровне.

Для решения данной организационно-экономической проблемы модели тарифообразования предлагается следующее:

• обеспечение подотчетности тарифных органов на местах соответствующим федеральным структурам;

• осуществление общественного и экспертного надзора за моделью тарифообразования;

• создание механизмов, обеспечивающих прозрачность работы электросетевых компаний;

• законодательное закрепление понятия «перекрестное субсидирование», формализация расчета объемов такого субсидирования.

Только при выполнении всех вышеуказанных условий можно начать реальное решение проблемы перекрестного субсидирования там, где оно не исполняет функций инструмента государственного регулирования и является лишь отдаленным последствием системы тарифного регулирования переходного этапа.

Для решения всех организационно-экономических проблем модели тарифообразования необходима полноценная вовлеченность государства. Именно рост качества и эффективности государственного регулирования в естественно-монопольных отраслях в целом и в электроэнергетике в частности является необходимым условием их дальнейшего успешного развития в интересах всей российской экономики .

Глава 2. Механизмы и итоги реформирования электроэнергетики в России

2.1 Механизмы создания рынка эффективной конкуренции в рамках реформы электроэнергетики

Рассмотрим механизмы создания рынка эффективной конкуренции в рамках реформы электроэнергетики.

Концепция российской реформы РАО «ЕЭС» смоделирована на основе зарубежного опыта.

И в теории, и в мировой практике в основе всех вариантов реформирования естественных монополий лежит их разделение на производственную и инфраструктурные стадии (сетевое хозяйство) и возможность проведения различающейся структурной политики в рамках каждой из них.

Первый вариант. Речь может идти о сохранении традиционной модели, т.е. полностью интегрированной монопольной компании, объединяющей в своих организационных рамках как стадию производства, так и стадию сетевого хозяйства. Это классическая модель вертикально интегрированного монополиста. Практически все российские естественные монополии были построены по такому принципу, а их реформирование связно с выбором той или иной модели отхода от него.

Второй вариант. Возможна модель с разделением стадий производства и сетевого хозяйства, причем сетевая стадия организована как крупный монополист, а стадию производства определяет наличие конкуренции. Эта модель может быть охарактеризована как модель вертикального разделения.

Третий вариант. Возможно выстраивание теоретической модели, включающей элементы как конкуренции, так и интеграции. Речь в этом случае идет о сетевом монополисте, который одновременно является одним из конкурентов в сфере производства. Получается своего рода вариант вертикальной интеграции с конкуренцией^[7].

Исследование мирового опыта реформирования естественных монополий позволяет сделать самые общие выводы о наиболее пригодных моделях для отдельных естественных монополий. Так, наилучшей для железнодорожного сектора часто оказывается модель вертикально интегрированного монополиста, для электроэнергетики- модель вертикального разделения, а для сектора телекоммуникаций- модель вертикальной интеграции с конкуренцией3.

Россия выбрала второй вариант реформирования, который предполагает: свободную конкуренцию на основе создания сегмента частнопредпринимательских структур; формирование равновесной цены на основе законов спроса и предложения; создание рынка мощностей.

Далее запускаются соответствующие механизмы реализации данной модели:

реструктуризация естественных монополий - это проблема собственности;

формирование эффективных рынков (по образному выражению А.Чубайса «рынкостроительство»)- это проблема конкуренции;

изменение системы государственного регулирования - новые формы взаимодействия власти и бизнеса, запуск инвестиционного процесса, риски реформы электроэнергетики.

1. Механизм реструктуризации

Реструктуризация является одним из основных направлений реформирования электроэнергетики. Здесь происходит изменение структуры отрасли, ее разделение по видам деятельности, т.е. демонополизация. Реструктурируемые предприятия подвергаются функциональным изменениям: меняется схема управления, техническая и коммерческая инфраструктура.

Частный случай реструктуризации - приватизация электроэнергетики - был использован в России

Мировой опыт показывает, что сценарии проведения приватизации в электроэнергетике специфичны для каждой страны и могут осуществляется по следующим схемам:

1) Прямая приватизация

- продажа энергопредприятия целиком или отдельными долями (энергоблоками, технологическими системами и др.);

- продажа отдельных активов в виде акций.

2) Косвенная приватизация

- привлечение частного капитала для улучшения финансового положения энергопредприятия, владельцем которого является государство;

- привлечение частного капитала на условиях: строительства - владения - эксплуатация - передача. Это означает, что энергопредприятие остается в собственности компании, построившей его, до полного возмещения вложенного капитала и нормы прибыли на него (государственно-частное партнерство - ГЧП)^[8].

Таким образом, допуск частного капитала в естественно монопольную сферу может осуществляться либо на основе

полной или частичной передачи прав собственности от государства частному инвестору (прямая приватизация), либо путем передачи частному капиталу функций по управлению инфраструктурными отраслями без передачи права собственности (косвенная приватизация, например,на концессионной основе в рамках ГЧП).5 В принципе объединение ресурсов и опыта государственного и частного предпринимательства находится в сфере интересов общества, позволяя реализовать социально-экономически значимые проекты с потенциально меньшими затратами и рисками. Вместе с тем практика реформирования естественных монополий в разных странах знает множество примеров, когда, казалось бы, самые привлекательные проекты наталкивались на серьезные трудности при их реализации и вели к существенным ошибкам^[9].