Файл: Направления повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами в РФ.pdf
Добавлен: 14.06.2023
Просмотров: 261
Скачиваний: 3
Целесообразность использования программно-целевого планирования возникает только тогда, когда поставленная социально-экономическая цель не может быть достигнута в рамках действующей организационной структуры управления. Это позволяет при подготовке плановых решений учесть взаимосвязи, которые в рамках отраслевого планирования могут быть реализованы лишь частично[17].
Например, при территориальном планировании каждый исполнительный орган государственной власти, а также органы местного самоуправления могут сформулировать только проблемы развития подведомственных объектов, процессов и территорий в рамках своей компетенции. Из-за ограниченности полномочий этих органов государственной и муниципальной власти комплексная проблема развития экономического района или нескольких экономических районов как единого целого может быть поставлена только на более высоком уровне. К возникновению комплексной проблемы и необходимости использования программного метода может привести также конфликт интересов субъектов хозяйствования, занимающихся решением различных вопросов развития (в рамках экономического района, например, противоположность интересов субъектов Российской Федерации), отсутствие эффективного механизма координации их деятельности[18].
Решение таких проблем возможно только в случае преодоления инерции связей и пропорций, закрепленных сложившейся организационной структурой управления, что достигается посредством оптимальной централизации функций планирования и реализации на более высоком уровне управления. Сосредоточение у одного органа власти функций планирования и принятия решений в таком случае создает и реальную возможность согласовать мероприятия программы, позволяет принять плановые решения на таком уровне, где есть реальные возможности обеспечить комплексный подход к решению проблемы и мобилизовать необходимый объем ресурсов.
Таким образом, программно-целевое планирование расходов бюджета сочетает централизованное начало с самостоятельностью органов власти других уровней и субъектов хозяйствования, способствует совершенствованию межотраслевых и межтерриториальных связей[19].
Одним из значимых направлений эффективной реализации программного бюджета является совершенствование бюджетного процесса, основу которого составляет разработка новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, которую планировалось завершить в 2015 году. До сих пор велась постоянная работа над поправками в Бюджетный кодекс, ежегодно вносились изменения, которые затрагивали концептуальные вопросы - от межбюджетных отношений до трехлетнего бюджета. Новая редакция Бюджетного кодекса должна стать более систематизированным и удобным для пользования документом.
С точки зрения включения в ежегодный бюджетный процесс самая значимая часть долгосрочной бюджетной стратегии - потолки расходов по государственным программам.
На данный момент фактически сформулирован «прототип» бюджета до 2020 г. с распределением расходов по государственным программам. В него включены основные характеристики федерального бюджета. Для практической работы важно, что по 42 программам определен общий объем расходов.
Опыт показывает, что при подготовке госпрограмм постоянно возникают запросы по их дополнительному финансированию. Мы считаем, что могут рассматриваться два варианта программ:
- базовый, который полностью соответствует потолкам расходов, содержащимся в Бюджетной стратегии;
- дополнительный, который предполагает, что в каждой госпрограмме установлены более высокие показатели ее результатов и предложен соответствующий набор мероприятий, который будет реализован при наличии соответствующих ресурсов[20].
При этом важно, чтобы базовый вариант госпрограммы, соответствующий бюджетным проектировкам, обеспечивал достижение целей, которые считаются необходимыми и приоритетными. Ситуация, при которой для достижения целей программы недостаточно средств и требуется увеличение расходов, не соответствует принципам программно-целевого бюджетирования.
3.2. Использование зарубежного опыта в управлении государственными и муниципальными финансами
В программно-целевом бюджетном планировании с учетом информации о результативности («средний» вариант) цели программы основаны на программно - целевых показателях. Здесь информация о результативности деятельности нужна для принятия решений, а также для контроля эффективности оказания государственных услуг. Наличие в бюджете обязательных программно-целевых показателей способствует укреплению процесса принятия решений. Однако этим не обязательно определяются суммы ассигнований. Другой ожидаемый результат - обеспечение подотчетности, поскольку правительство и государственные органы управления можно привлечь к отчету за достижение результатов. Бюджетирование с учетом информации о результативности - текущая практика во многих развитых и развивающихся странах. Этот подход решения рассматриваемой задачи успешно используется в Австралии, Австрии, Канаде, Мексике, Польше, Словакии, США, Франции.
Самая тесная взаимосвязь между показателями эффективности и решением о выделении средств прослеживается в прямом программно-целевом методе бюджетирования. Реализация этого подхода предусматривает ассигнование ресурсов, основанное на достигнутых результатах. В прямом программно-целевом бюджетировании решения об ассигновании напрямую увязаны с конечными результатами, что предположительно укрепляет процесс принятия решений. Основной ожидаемый эффект прямого программно-целевого бюджетирования - возможность избежать составления бюджета с ненулевого уровня, что приводит к улучшению процесса планирования. Подотчетность в этом случае достигнет самого высокого уровня по сравнению с двумя другими вариантами бюджетирования, поскольку достижение результатов непосредственно влияет на ассигнование ресурсов. Данный вариант в настоящее время почти не применятся. Он применяется в полном объеме в Корее: тем программам, которые не достигают заявленных целей, 10% бюджета урезается автоматически. Некоторыми странами прямое бюджетирование применяется в отдельных секторах.
Описанные модели бюджетирования можно представить в качестве переходных (подготовительных) этапов (от самого «слабого» варианта к самому «сильному»). Однако это не означает, что отдельно взятое государство на пути к реализации бюджета должно пройти данные этапы от начала и до конца. Более того, это не означает, что «слабая» модель бюджетирования имеет больше минусов, а «сильная» — больше плюсов. Иногда проявляется и обратный эффект. Так, например, при автоматическом увязывании ассигнования ресурсов с достигнутыми результатами учет причин неудачи в достижении ожидаемых результатов не обеспечивается. В плане побудительных стимулов может сложиться отрицательная ситуация, так как у ответственного лица нет возможности объяснить неудачу, его автоматически ждет урезание бюджета. К тому же, на практике все три типа бюджетирования нередко смешиваются. Необходимо понимать, что каждая страна преследует свои цели и задачи, имеет свою специфику бюджетного процесса, определенные финансовые возможности и ресурсы; важно реально оценивать, чего она может и должна добиться. Для достижения конкретных целей нет необходимости в каждом случае осуществлять полную программу реформ.
В России бюджетирование с использованием данного подхода находится на начальном этапе развития, субъектам бюджетного планирования еще только предстоит разработать концепции бюджетирования и накопить здесь какой- либо значимый опыт.
Практика зарубежных стран показывает, что процесс внедрения программных методов в практику бюджетирования не может идти успешно, если для этого не создано соответствующих условий на общегосударственном уровне. Поэтому для процесса формирования условий на общегосударственном уровне, необходимых для применения программного подхода в разработке бюджетов, можно выделить несколько важнейших мероприятий или этапов, которые должны быть осуществлены независимо от прочих внешних условий.
На первом этапе разрабатываются и формулируются наиболее актуальные на текущий момент цели, на достижение которых должны быть ориентированы основные мероприятия в рамках отдельных направлений государственной деятельности — национальной обороны, здравоохранения, образования и науки, правоохранительной деятельности и др. Данный этап является очень важным и ответственным, поскольку сформулированные цели должны быть максимально конкретными, что, в свою очередь, должно создать предпосылки для измерения этих целей в количественных и качественных показателях. В свою очередь, от того, насколько адекватно выбранная система показателей будет отражать сформулированные цели, зависит успешность планирования, реализации и контроля намечаемых мероприятий, а также конечные результаты деятельности как отдельных министерств и ведомств, так и государства в целом[21].
На втором этапе для успешной реализации программных подходов в подготовке бюджетов все важнейшие аспекты государственной деятельности в виде сформированных целей должны быть сгруппированы в отдельные программы, которые, в свою очередь, составляют основу некой программной иерархической классификации, на основе которой разрабатывается бюджетная классификация, задающая основные направления бюджетных ассигнований на решение конкретных программных задач. Разрабатываемая программная классификация должна иметь целевую направленность, осуществляя группировку различных видов деятельности исходя из общности различных целей и задач, в соответствии с целями и задачами социально-экономической политики государства. Как отмечается, основная идея программного бюджетирования состоит в том, что «бюджетная информация и решения должны быть структурированы по целям правительства». Вследствие широкого разнообразия целей правительства на практике построение единственной бюджетной классификации, удовлетворяющей различным бюджетным задачам, оказывается невозможным. Поэтому страны, успешно применяющие программное бюджетирование, как правило, используют сочетание двух бюджетных классификаций: программной и ведомственной. При этом в идеале приоритет должен отдаваться именно программной классификации, на основе которой принимаются политические решения, и осуществляется распределение ресурсов[22].
Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей. В свою очередь, государственные стратегические цели социально-экономической политики выражаются в виде детализированных ключевых задач органов исполнительной власти.
Программная бюджетная классификация не является обособленной от других видов бюджетной классификации. Напротив, классификация целевых статей основана на совокупности ведомственного, экономического и функционального характера. При этом функциональная классификация группирует расходы в соответствии с их целевой направленностью (расходы на национальную оборону, судебную и правоохранительную системы, образование, здравоохранение и т.д.), а экономическая — по экономическому характеру расходов (на оплату труда, приобретение объектов недвижимости и др.).
В качестве третьего этапа следует выделить разработку методических рекомендаций по формированию общих принципов, без которых сложно рассчитывать на успех во внедрении программно-целевых методов в практику бюджетирования. Сюда следует отнести разработку рекомендаций по внедрению системы показателей, которую следует применять при формировании бюджетов в рамках тех или иных программ; разработку методологии, включая раскрытие общих вопросов применения различных количественных и неколичественных методов аналитической обработки информации при формировании бюджета, а также планировании и анализе ключевых показателей. Этот этап является одним из самых емких этапов разработки бюджета. Он предполагает широкое использование аналитических методов, таких как методы исследования операций (линейное и нелинейное, динамическое программирование, методы теории массового обслуживания и др.); методы системного анализа (анализ «затраты - выгода» и «затраты - эффективность», имитационное моделирование и др.); методы анализа политики (эвристические методы, инструментарий социологии и социальной психологии и др.). Существенную роль в развитии методологии программного бюджетирования в последнее время играют вопросы применения современных информационных технологий. Кроме того, подобные рекомендации должны содержать типовые формы отчетов, на которые министерствам следует ориентироваться при разработке программных бюджетов и составлении бюджетных заявок.
Заключение
В целях сокращения и систематизации расходной части бюджетов программная классификация должна строиться на основе функциональной классификации и закреплением за программами ответственных исполнителей в лице ведомств и подведомственных организаций. Это позволит, в частности, существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, в которой, на наш взгляд, должны быть отражены только государственные программы, и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств федерального бюджета в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.
Целесообразно рассчитывать индикаторы в обосновании бюджетных ассигнований на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный период. По нашему мнению, сейчас обоснования бюджетных ассигнований строятся недостаточно эффективно. Для многих бюджетных ассигнований отсутствуют или выбраны ненадлежащим образом показатели непосредственного и конечного результата их использования.
Необходимо распространять отечественный положительный опыт внедрения принципов формирования программного бюджета, при сохранении и усилении роли существующих инструментов бюджетного планирования - реестра расходных обязательств и обоснований бюджетных ассигнований.
Целесообразно предоставить руководителям программ управленческую свободу в вопросах перераспределения бюджетных ассигнований на одну программу между финансовым годом и плановым периодом, между программами одного ведомства (подпрограммами одной программы) с учетом определенной ранее приоритетностью направлений. Однако данные решения должны быть продиктованы их социально-экономической эффективностью. За реализацию каждой программы обязан отчитываться и нести ответственность ее руководитель. Оплату труда руководителя (бонусы, премии) необходимо рассчитывать исходя из достижения целевых показателей (индикаторов).
Целесообразно передать осуществление независимой оценки выполнения программ, а также консультирующую функцию при определении индикаторов программ, внешним профессиональным исследовательским центрам. Такие оценщики в России должны выражать объективную оценку общества и быть независимыми от государства. Так сформируется общественный контроль, повысится прозрачность бюджетного процесса и снизится коррупционная составляющая, при которой определяются и формируются фиктивные индикаторы и отчеты.