Добавлен: 15.06.2023
Просмотров: 5282
Скачиваний: 84
Тем не менее на этапе формирования концепции развития системы административной контрольно-надзорной функции органов власти видится необходимым решение еще целого ряда вопросов практического характера.
Следовательно, в современных условиях становится уже хрестоматийным тезис о том, что государственный земельный контроль выступает одним из наиболее неэффективных форм государственной деятельности. Прокуратура, также осуществляющая надзорные полномочия в деле установления земельного правопорядка, выглядит более авторитетно. Еще в 2007 г. отмечалось, что в России сокращается штат органов государственного земельного контроля, что также выступает одним из средств диверсификации их деятельности. И эту опасную тенденцию нужно срочно менять.
Большая проблема возникает при реализации органами государственного земельного надзора правовосстановительной функции. Дело в том, что при обнаружении признаков земельного правонарушения, государственные инспекторы должны выносить предписания об устранении признаков земельного правонарушения. Но такие предписания они могут выносить только лишь в процессе собственных плановых проверок либо после внеплановых проверок граждан. По проверкам земельного законодательства, инициированным прокуратурой, полицией, органами местного самоуправления, дело об административном правонарушении все равно возбуждает орган государственного земельного надзора, но выносить обязательные для исполнения предписания по вопросам устранения признаков и последствий земельного правонарушения они не имеют права.
То есть складывается ситуация, в которой орган государственного земельного надзора признает факт правонарушения, привлекает виновного к административной ответственности, но не может «заставлять» правонарушителя устранить правонарушения, т.к. по закону это обязанность органа власти, проводившего проверку и такое правонарушение выявившего.
На наш взгляд, это не способствует формированию надлежащего земельного правопорядка.
Также нельзя не заметить, что государственные инспекторы выступают по статусу государственными гражданскими служащими, хотя и осуществляют правоохранительную и правовосстановительную функцию. Стоит констатировать, что у сотрудников собственно правоохранительной службы более высокий уровень материального довольствия, хотя на основании ст. 6 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» государственная гражданская служба должна соотноситься с другими видами служб РФ в рамках главных условий и размеров оплаты труда, главных государственных социальных гарантий и др.
На данный момент такое положения выступает декларацией и не действует, так как не секрет, что заработная плата сотрудника правоохранительных органов в разы выше, чем государственных служащих гражданской службы. «Из-за низкой зарплаты сотрудники Росреестра увольняются, постоянная «текучка» не способствует качеству оказываемых услуг и не избавляет от злоупотреблений».
По этой причине, возможно, стоит задуматься о придании инспекторам статуса сотрудников государственной правоохранительной службы, так как природа их деятельности абсолютно соответствует миссии, осуществляемой правоохранителями.
§ 3. Государственный земельный надзор в системе государственного экологического надзора.
Земля выступает важнейшим компонентом окружающей среды, тесно и взаимообразно связанным с другими природными средами (в первую очередь - с недрами и гидросферой). Так же как и другие природные ресурсы, земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В качестве одной из главных задач государственной политики по управлению земельным фондом определено обеспечение охраны природы и окружающей среды.
По этой причине в систему государственного экологического надзора традиционно входит государственный земельный надзор (до 2011 года - государственный земельный контроль). Возрастание значения такого надзора обусловлено продолжающимся ухудшением как непосредственно земельных ресурсов, так и окружающей среды в целом.
ЗК РФ (ст. ст. 71 - 72.1, далее - ЗК РФ) предусматривает, что контрольно-надзорные полномочия в области землепользования могут осуществлять не только лишь государственные органы (государственный земельный надзор), но и муниципальные органы и общественные организации.
Ключевую роль с точки зрения обеспечения требований земельного законодательства играет государственный земельный надзор, организованность и традиции которого обусловлены существованием в России на протяжении более 70 лет централизованной экономики, исключительностью государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, плановым ведением народного хозяйства. Такой надзор традиционно реализуется с помощью организации и проведения проверок, а также с помощью принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (либо) устранению последствий выявленных нарушений. Также земельный надзор включает в себя систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований.
Более 10 лет функции государственного земельного надзора рассредоточены между тремя федеральными органами исполнительной власти: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральная служба по надзору в области природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), а также их территориальные органы. При этом сфера Росреестра охватывает организационно-правовые аспекты землепользования - недопущение самовольного занятия земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, соблюдение целевого назначения земель, сохранности межевых знаков границ земельных участков и тому подобное. Деятельность Росприроднадзора распространяется на природоохранные аспекты землепользования - выполнение обязанностей по рекультивации земель требований и обязательных мероприятий по улучшению земель их охране от эрозии и других негативных процессов, контроль за использованием земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и тому подобное. Сфера Россельхознадзора - соблюдение на землях сельскохозяйственного назначения (и на земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений) требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами либо другими опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, выполнение мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Следует отметить, что в предшествующий период к осуществлению контрольно-надзорных функций в данной области также были привлечены санитарно-эпидемиологические и архитектурно-строительные органы.
Сложившаяся с советских времен практика земельного контроля оказалась вполне применима к нынешним рыночным земельным отношениям. Но ряд положений все-таки потребовал несколько других подходов. В качестве главных неурегулированных вопросов земельного надзора в последние годы отмечались: 1) необходимость уточнения полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении контрольно-надзорных функций в данной области; 2) возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования; 3) повышение ответственности за неиспользование либо ненадлежащее использование земельных участков, включая в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение.
В 2014 году законодатель решил указанные вопросы. Следовательно, административный штраф за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения теперь зависит от кадастровой стоимости данного участка и составляет:
- для граждан от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка (но не менее 3 тысяч рублей); Земельных участков.
- для должностных лиц - от 0,5 до 1,5 процента (но не менее 50 тысяч рублей);
- для юридических лиц - от 2 до 10 процентов (но не менее 200 тысяч рублей).
С 1 января 2015 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», который урегулировал большую часть остальных проблемных вопросов в данной области:
- права лиц, которые осуществляют государственный земельный надзор, теперь определены не подзаконным актом, а непосредственно Земельным кодексом РФ (новая редакция статьи 71 ЗК РФ);
- упорядочены вопросы организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства (новая статья 71.1 ЗК РФ);
- предусмотрена качественно новая форма наблюдения за исполнением требований земельного законодательства - административное обследование объекта земельных отношений, то есть изучение способов его использования и его состояния на основании информации, которая содержится в муниципальных и государственных информационных системах, общедоступных и открытых архивных фондах, информационных ресурсах, информации, которая получена в процессе реализации государственного мониторинга земель, документов, которые подготовлены в итоге проведения землеустройства, информации, которая получена дистанционными и другими методами (новая ст. 71.2 ЗК РФ);
- решены вопросы взаимодействия при осуществлении государственного земельного надзора (Росреестр и др. федеральные органы) и муниципального земельного контроля. Следовательно, в случае выявления при муниципальном земельном контроле нарушения земельного законодательства копия акта об этом направляется в орган государственного земельного надзора, который в 5-дневный срок принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в таком возбуждении (новая ред. ст. 72 ЗК РФ) и др.
Вместе с тем урегулирование данных вопросов в законе требует их дальнейшей конкретизации в подзаконных актах.
Следовательно, в отношении предусмотренного ст. 71.1 ЗК РФ плана проверок возникает вопрос: должен ли такой план быть единым либо дифференцированным по группам землепользователей (граждане; юридические лица и индивидуальные предприниматели; органы местного самоуправления)? С одной стороны, правильнее было бы составлять отдельный план в отношении каждой из указанных групп (при учете того, что даже требования законодательства по отношению к этим группам различны, к примеру, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). С другой стороны, законодатель в п. 1 ст. 71.1 ЗК РФ предусмотрел именно план, а не планы, а также оговорил, что такой план согласовывается с органами прокуратуры.
Введение ЗК РФ новой формы наблюдения за исполнением требований земельного законодательства - административного обследования - требует определения соотношения таких обследований с традиционно осуществляемыми проверками, а также установления четких критериев (юридических фактов), когда будут проводиться административные обследования земельных участков.
Полагаем, что такое обследование введено как форма, альтернативная проверкам, менее затратная, охватывающая большие площади, «не отвлекающая» правообладателей земельных участков от их хозяйственной деятельности (то есть не создающая для них дополнительных трудностей, в первую очередь это актуально для малого бизнеса). Одним из оснований для ее проведения вполне могут стать поступающие обращения органов власти, граждан и организаций. Если на основании таких обращений проводить внеплановую проверку (до 2015 года это был единственный способ реагирования на указанные обращения), то это потребует согласования с органом прокуратуры (п. 7 ст. 71.1 ЗК РФ), что организационно дольше.
Кроме того, возникает вопрос о том, как информировать правообладателей земельных участков о проводимых административных обследованиях их участков, а также о результатах обследований. Полагаем целесообразным осуществлять их оповещение о факте проведения административного обследования только лишь с помощью размещения информации на официальных сайтах территориальных органов Росреестра в сети Интернет, а в случае выявления по итогам обследования признаков нарушений земельного законодательства, за которые предусмотрена административная и иная ответственность, - направлять таким правообладателям уже письменное уведомление с помощью почтовой связи.
ГЛАВА II. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА
§ 1. Система органов государственной власти, которые осуществляют государственный земельный надзор.
Под государственным земельным надзором имеется в виду деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, которая направлена на предупреждение, пресечение и выявление нарушений органами местного самоуправления, органами государственной власти, а также юридическими лицами, их руководителями и другими должностными лицами требований законодательства РФ (несоблюдение требований земельного законодательства), за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность (ст. 71 ЗК РФ). Земельный надзор реализуется согласно с требованиями Земельного кодекса (к примеру, ст. 71), Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 (далее - Положение № 1), и других нормативных актов. В 2016 г. законодательные акты, регулирующие вопросы проведения государственного земельного надзора, претерпели изменения. Следовательно, в Положение № 1 были внесены поправки Постановлением Правительства РФ от 12.03.2016 № 187 (далее - Постановление № 187), положения ст. 71 ЗК РФ были скорректированы Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 354-ФЗ, а статья 71.1 ЗК РФ - ФЗ от 01.05.2016 № 119-ФЗ. Поговорим о проведении земельного надзора при учете последних изменений.